公益性应成为我国农业保险责任分配原则

　　【编者按】日前，国务院公布了《农业保险条例》，将对符合规定的农业保险给予保险费补贴，对农业保险经营依法给予税收优惠，鼓励金融机构加大对投保农业保险的农民和农业生产经营组织的信贷支持力度。该条例将自2013年3月1日起施行。

　　农业保险作为农业风险共担工具，对作为农业大国的中国来说意义重大。我国自2007年农业保险保费补贴政策实施以来，农业保险在各地以试点形式铺开，农业保险近年来的迅速发展，一方面提高了农民的抗风险能力，也形成了不少农业互助合作组织，但另一方面，由于缺乏统一的制度安排，包括定位、财政补贴、税收优惠、农业定损、理赔方式等，都由地方各自为政，这给其统筹规范和推广扩面造成了很大瓶颈，农业保险立法也因此提上日程。

　　《农业保险条例》出台，意味着农业保险有了专门立法，不必再仅仅参照《农业法》和《保险法》中的分散条文。从内容上看，《条例》对农业保险的政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等基本问题作了明确规定，也留下了部分弹性之处，比如保费补贴、税收优惠具体办法等，这些地方有待配套实施细则和地方具体的实施办法来补充，一旦具体细则和办法确立，农业保险将形成完整的制度体系，农业生产的风险也将有救济兜底。

　　当然，徒法不足以自行。农业保险要获得推广，要成为农民分散风险的常规工具，首先得与中国的农业现状对接。《条例》征集意见稿出台时，农业保险的定位是“国家补贴的商业保险”，因而其经营主体也限定为保险公司，对此坊间争议很大。正式成文的《条例》则强调了“政策性农业保险制度”，将经营主体扩充为保险公司和互助保险组织等保险机构，这种调整符合农业的现状，其实也触碰到了核心问题，即农业保险中商业化属性和政策属性的边界的划分问题。

　　我国的农业经营分散，而且以往的农业保险，是建立在广覆盖、低保障的基础上的，加上赔付程序繁琐，农民的参保欲望不高；而对于保险公司而言，农业保险本身存在风险高、成本高、损失认定困难等问题，其参与热情同样有限。互助保险组织往往成为农民首选，但这类组织体比不上商业保险公司的灵活性，也难以抵御大灾风险。现在要在这种局面上建立起完善的农保体系，就得同时调动农民和保险公司的积极性，通过政策性支持，把这二者串联起来。

　　补贴、税收提供多大程度的政策支持，也即农业保险政策属性的边界问题，《条例》没有给出，也不可能具体给出，它涉及到保险机构与政府各自的兜底限度，还需要中央以及省市县各级政府协调，制定出各自的责任分摊比例。有的地区保险运作成本高，政策优惠也得提高；有的省份是农业大省，但是省级财政却十分有限，中央得提供更多补助，即便一省之内，百强县与贫困县也有所区别。所以，农业保险风险共担涵盖了两个分配过程，一是责任在政府、保险机构和农民三者上的分配，一是责任在各级政府之间的分配，只有两个分配过程都达到协调，农业保险的功能才能得到最大化发挥。

　　严格的说，农业保险虽然纳入了商业元素，但它不同于一般的商业险种，政策性农业保险的定性，决定了它必然带有准公共产品的性质，要体现出一定的公益属性，这个公益属性，也是判断农业生产风险责任在各方之间分配是否协调的主要依据。 

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