农业保险制度建设，需要多方努力

    近年来，党中央、国务院高度重视农业保险工作，2004年至2009年的中央“一号文件”，都对农业保险工作提出了明确要求。财政部在深入研究国外经验和国内部分省区市开展农业保险试点的基础上，从2007年开始选择部分省份开展了中央财政农业保险保费补贴试点，有力地推动了农业保险业务的发展，不仅有效地分散了农户经营农业的风险，而且大大提高了财政资金的支农效率，为农业保险在我国的稳步开展积累了宝贵的经验。正确认识并逐步发挥农业保险对防范农业风险、稳定农业生产、增加农民收入的积极作用，对于发挥财政支农资金的杠杆效应，更好地解决“三农”问题具有重要的现实意义。

　　一、建立健全农业保险制度的重要意义

　　(一)开展农业保险是建立健全我国农业风险管理体制的需要。

　　我国是农业自然灾害较多的国家，主要特点是发生灾害的频率高、范围广、损失大。据统计，2004年至2008年，全国农作物平均播种面积15436万公倾，平均受灾面积4129万公倾，其中成灾面积2165万公倾，占受灾面积的53%，占播种面积的14%。农业自然灾害严重威胁着我国农业和农村经济的发展，影响着农民的正常生产和生活。

　　
    (二)农业保险是解决我国“三农”问题的重要措施和手段。

　　农业保险作为扶持农业发展的政策工具，是解决我国“三农”问题的一项重要措施。农业是弱势产业，世界各国都给予了不同程度的保护和补贴。按照世贸组织规则，必须逐步开放农产品(10.03,0.00,0.00%)市场并减少对农业的直接补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险作为“绿箱”政策则不受限制。因此，许多世贸组织成员都充分利用这一规则，通过政府支持积极开办农业保险，加强对农业的保护，农业保险因而成为政府支持农业生产的普遍做法，目前世界上已有40多个国家建立了有政策支持的农业保险体系。因此，我们也应该注重运用世贸组织的规定，结合我国农业风险现状及现实的经济和社会环境，抓住有利时机发展农业保险，以抵消将来逐步减少农业直接补贴可能给农业生产带来的负面影响，为农业生产提供风险保障。

　　(三)我国农业产业化经营和市场化发展迫切需要农业保险提供风险保障。

　　随着现代生物工程技术和信息技术的发展，我国传统农业正面临着技术、产量和结构等各方面的调整，农业生产方式和经营组织形式也在不断创新，农业产业化经营和市场化发展势头强劲。但伴随着农业生产规模的逐步扩大和投入的不断增加，农业经营者承担的风险也随之加大。由于缺乏农业保险等手段来规避风险，许多农业经营者害怕遭遇突发性自然灾害和相关灾害，不敢甚至不愿将更多的资金投入到农业，这在很大程度上影响了农业现代化的进程，进而阻碍了农民收入的提高，同时也削弱了我国农产品在国际市场上的竞争力。因此，在我国农业发展步入新阶段的关键时期，发展农业保险，对农业生产加以保护和支持，势在必行。

　　二、我国开展农业保险面临的主要问题

　　目前，我国尚没有制定对农业保险的专门法律，虽然《保险法》规定“农业保险由法律、行政法规另行规定”，但至今也没有制定相关的法律和法规。由于缺乏有效的法律制度确定农业保险发展的政策目标，指导并规范农业保险的运作，加上一些地方对农业保险的性质和作用在认识上还有分歧，农业保险的有序开展受到了影响。

　　人们对农业保险认识上存在偏差。一是将农业保险视为普惠制政策。个别地方认为保费补贴政策应惠及每个农户，搞均等化，但又因财力所限难以为农户提供足够的保费补贴，因此就要求将符合投保条件的耕地按比例投保，从而造成了投保地块不清晰，违背了农业保险的基本原则。二是将农业保险等同于对农业的投入。一些地方的农业部门认为搞农业保险就是增加农业投入，多多益善，并没有从建立机制和提高效率的角度来看待农业保险。

　　农户购买力低下是导致农业保险参保率较低的原因之一。提高农户的参保率是保证农业保险成功的一个必要因素，我国开展农业保险面临的是收入较低的农民或个体农户，其经济力量大多比较薄弱，无力承担因农业保险的高风险、高成本而决定的高额保费。虽然这两年中央财政逐步提高了对农户的保费补贴比例，但农户购买力依然低下，这是我国开办农业保险几十年来，农户一直缺乏积极性，农业保险参保率不高的主要原因。

　　缺乏相关经验数据使农业保险保障功能得不到充分发挥。保险的数学原理是大数法则，而大数法则的运用需要充足的经验统计数据和大量的风险单位投保。我国农业保险业务一直是间断性地在小范围内进行试验，因此，很难得到系统、全面的数据来科学地计算费率并确定风险保障水平。

　　此外，农户生产规模小而散的状况同农业保险规模化经营的要求存在一定矛盾。目前我国农业生产仍以小农经济为主，生产分散且单个农户的生产规模较小，农村各类专业合作和互助组织相对缺乏。这一方面增加了农业保<