借鉴积累宝贵经验 发展洪水保险

　　国外洪水保险的实践

　　目前国际上由政府主导的洪水保险有四种主要模式：美国、日本、法国、新西兰。从这些国家灾害保险的经验看，许多国家都是采取公、私合作的保险模式，也就是在政府主导下，与保险公司共同推动。同时配合许多保险条款的配套措施，以推动防灾、减灾活动的进行。如美国正式将洪水保险由自愿性改为强制性，并成立了防洪保险基金。

　　在各国灾害保险制度中，政府都发挥着重要的作用。因为制度的建立往往需要立法规范，不只是针对体系的建立、保单的内容、承保的方式、洪灾风险区的划定、洪灾发布，都需要通过政府部门进行。此外，政府不仅是制度的建立者，更要担负资金交易安全和监督保险公司偿付能力的责任。另外，在资金的捐助、风险的分摊上，政府也具有独特的地位：以日本为例，为避免保险公司承担资金的不足，政府除了负责再保险分摊外，在融资方面也给予支持。由于自然灾害的理赔十分可观，保费的累积要达到一定能量，需要很长一段时间，因此，成立灾害保险基金是必要手段。美国、法国与新西兰的灾害保险基金，由政府筹措财源，作为未来发生天然灾害损失时理赔之用。日本模式，则由民间筹措资金。

　　美国、法国及新西兰，对于被保人灾害预防措施有所要求，被保人必须符合相关规定，才能获得保单。在美国的国家洪灾保险计划中，是由中央提供地方政府洪灾保险，地方政府必须执行配合措施，包括：1.通过土地使用管制法，使新建物构筑于低灾害潜势区；2.同意FEMA的风险管理方法及步骤、加强法令执行能力并改善灾害应变预防措施；3.通过土地使用管制法令并执行减灾计划，才能获得保险。关于给付责任限额的部分，四个国家分别采取不同方式，美国是依照灾害风险图的划定，对于不同使用型态的建筑物，制定不同给付责任限额；法国是采取政府保证，没有责任上限；日本是对每次损失理赔金订定上限；新西兰亦采取政府保证，但不动产给付责任限额上限为10万新币，动产为2万新币。其中法国与新西兰制度，政府的无限额保证获得了相当高的评价。由于经营安全的考虑，各国大多进行多层次的再保险，避免灾害发生保险业者资金不足造成破产，使灾害保险可持续经营。为确保保险业者能进入再保险市场，法国与日本制度提供再保险的保障；法国保险公司可向民营再保险或CCR购买再保险，日本制度要求保险公司，必须向JER 办理再保。

　　与这些政府主导的模式不同，英国的洪水保险属于以保险公司为主导的保险模式。采用的保险模式是以市场化为基础，即政府与保险行业建立战略伙伴关系，签订了一份‘协定”，该协定规定了政府和保险业在应对洪水灾害中各自所承担的责任；政府承诺继续建立有效的防洪工程体系，以使保险损失控制在可以承受的范围之内，而保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司进行投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。按“君子协定”规定确定的洪水保险模式经半个世纪的实践证明是成功而且有效的，洪水风险的财产比例约为10％，而家庭财产保险的市场渗透率基本保持在75％与95％之间，保证了洪水风险在较大范围分散、投保保费的较低水平和洪水保险的持续提供。

　　从上述各国经验看，无论是政府主导还是市场主导的洪水保险，都必须通过政府与民间业者共同合作才能达成。单就市场机制而无政府配套、管制措施，或单就政府而无民间资金投入，都无法建立完善的灾害分摊机制，此时公私合作机制将是较为可行的模式。因此，制度的建立，考虑的因素不仅只是政府执行的方便，更应考虑保险公司的接受度与对政府责任的期望。

    借鉴国外经验 发展洪水保险

　  洪水保险作为一种有效的防洪非工程措施，能够在很大程度上减少洪水灾害带来的社会影响，有利于社会秩序的稳定。目前我国洪水保险尚处于发展的初级阶段，从20世纪80年代开始，我国一些部门和保险公司就陆续对洪水保险进行了多种尝试，为我国洪水保险的发展提供了许多宝贵的经验。

　　1.健全法律制度，营造良好的法律氛围

　　洪水保险的快速、持续和健康发展离不开健全的法律制度作保障，但是由于我国保险行业起步比较晚，发展尚不成熟，我国洪水保险法律制度也尚不健全，截至目前只有1998年开始实施的《防洪法》、2005年修订的《防汛条例》等零星的法律提出要大力鼓励洪水保险的发展。相比之下，洪水保险比较发达的国家和地区已经建立起了完善的法律制度，比如洪水保险最发达的美国，从1956年开始，美国国会陆续颁布了《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险发》、《国家洪水保险计划》、《洪水灾害防御法》、《洪水保险计划修正案》等法律法规，最大限度地避免一些不必要的问题的出现。因此，在“十二五”期间，我国政府应继续致力于洪水保险法律制度的完善，为洪水保险的发展营造良好的法律氛围。

　　2.编制全国范围内的洪水风险示意图

　　洪水保险作为巨灾保险的一种，与地震保险、海啸保险等相比有很多地方是相同的；但是洪水保险比较特殊的地方在于，洪水可以根据历史数据大体预测出来，而地震、海啸等巨灾大多具有突发性和不确定性。可保风险的重要特征之一是偶然性，即风险事件发生的时间是不可预知的，并且事件发生本身必须独立于被保险人的意愿，因此从一这方面来说，洪水保险并不满足可保风险的法定准则。保监会可以联合相关部门，利用洪水的可预测性和历史数据描绘出全国范围内的洪水风险示意图，根据不同地区洪水的发生概率制定不同的费率，这样更加有利于社会公平的实现，并能最大限度促进洪水保险的普及。

　　3.采取强制投保与自愿投保相结合的推广模式

　　目前，世界范围内推广洪水保险的模式主要有两种：一种是以英国为代表的自愿投保模式，另一种则是以美国为代表的强制投保模式。两种模式各有各的优点，但是总体上来说均不适合我国，因为我国保险业发展尚不成熟，没有采取以市场为基础的自愿投保模式所需要的高水平技术，保险市场的混乱使得我国民众对于保险的接受程度比较低，因此如果强制实施洪水保险的话，可能会造成社会秩序的混乱。因此，我国政府应该采取自愿投保与强制投保相结合的推广模式，一方面，大力宣传、普及洪水风险和保险知识；另一方面，强制高风险区和一些特殊的标的物投保洪水保险。

　　4.设立专门部门负责洪水保险相关工作、大力培养专业人才

　　由于洪水保险对于核保核赔技术、风险管理水平、精算技术和偿付能力管理水平比其他形式的保险有着更高的要求，再加上洪水带来的巨大的社会危害，因此，需要我国政府设立专门的部门负责洪水保险的推广和具体实施工作。1969年美国政府制定的《国家洪水保险计划》(NFIP)就是由“联邦保险管理处”和“减灾理事会”来专门负责实施，这两个组织构成了一个独立的联邦机构。我国相关专业保险人才的缺乏也是造成洪水保险在我国发展比较缓慢的重要原因之一，所以，我国政府应该着力于通过各种途径培养相关人才，以使与洪水保险有关的技术水平尽可能、尽早地达到世界先进水平，从根本上促进我国洪水保险的发展。

　　5.简化理赔手续、提高理赔效率

　　在我国，导致保险在公众心目中的接受度较低的一个重要原因在于理赔程序的繁琐和低效，在保险事故发生后投保人最希望的是尽早获得应有的赔偿以解燃眉之急，可是大部分投保人只有等到保险公司按照程序一步步审核完之后才能获得，而这时距离保险事故的发生已经过去很长一段时间了，因此，便会降低公众对保险的信任度。相比之下，发达国家的理赔则显得更加高效，在某些发达国家，保险公司在收到洪水灾害的赔偿要求时，一天之内便会派专门的技术人员赶赴现场进行勘查，四天之内便会完成保险事故的认定和损失的评估，保险公司总部在收到技术人员的鉴定后，便会立刻将合约规定的赔偿费交到投保人手中。对于投保人来说，高效的理赔显然具有更大的吸引力，当然理赔手续的繁琐也是与我国保险市场发展的不成熟紧密相连的，因此，随着我国保险业的不断发展和政府部门重视的不断提高，这个问题会逐步得到解决。

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