取消养老金“双轨制”呼声鼎沸 养老保险制度应结构调整

    养老金改革原地踏步

　　弥合“剪刀差”也确有过改革的努力。2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省进行试点。改革的大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。而对占绝大多数的从事公益服务的事业单位及其工作人员，最终将实行与目前企业职工一致的养老保险制度。

　　事实上，以学校和医院为主的“公益性事业单位”，对此改革进行坚决抵御，四年过去，五大试点省市改革并无实质进展，几近原地踏步。担心利益受损，是抵制改革的主要原因。

　 “你算算，要缴多少费？个人缴8%的费率，工资水平马上就下降。如果再缴职业年金，还得再缴4%-8%，工资就下降了12%-16%。退休金如果再向企业看齐，只有一千多，谁干呀？另外，财政对职业年金单位缴费的补贴能不能到位？不能到位的话，事业单位就得到处收钱，来解决养老金问题，这个社会就没有公共服务了。事业单位一算账，就全吓回去了。”杨燕绥分析。

　　在郑秉文看来，此轮改革试点失败，一方面是因为在事业单位中划出了三六九等，“改革对象是第二大类的第二小类，即资源可以部分市场化的公益性事业单位，最典型的是高校。五省市的高校人员产生极大恐慌，他们的担心是完全正确的，因为只要参加改革，待遇必然下降，这是生活中的简单常识。另一个原因，是试点的时候，决策者在制度设计中并未考虑弥补性的方案，即职业年金。这种非增量式的改革是不可能实现的，流产在预料之中。”

　　“问题还是比较复杂的，因为涉及到不同人的利益调整，而利益的调整很难的。”社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟也对时代周报记者表示。

　　对上海来说，改革阻力较小的一点是，自1993年开始，事业单位已基本全部实现缴费。“至少高校是全部缴费了，与企业完全一样，只是在养老金的计发方式上不一样。因此上海应该有较好的改革基础。”上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任、上海交通大学教师张录法告诉时代周报。

　　主管部门也有意探索新的改革方案。郑秉文等专家曾受人社部委托，进行机关事业单位养老金改革模式研究。

　　在郑的设计中，公务员和事业单位工作人员应一同进入城镇职工养老保险制度，同样进行个人和单位缴费。个人同样缴纳工资总额的8%，单位则设计了三档费率：12%、16%和20%。之所以设立较低费率，是为了留出余力设立职业年金。职业年金由个人和单位各自缴费4%，作为养老金的“第二支柱”，为“第一支柱”基本养老保险进行补充。

　　“我认为，要保证事业单位改革顺利进行，必须把握三个原则：一是一定要把职业年金的制度设计一揽子端出来，使得职业年金产生的待遇水平恰好可以弥补甚至略高于由于改革带来的下降部分；二是要公平，不要在事业单位内部进行分化，分三六九等容易造成矛盾，成为改革的障碍。三是公务员要和事业单位齐步走。现在事业单位推不动，也是因为公务员没有改。应一揽子参加改革，进行比较完善的顶层设计，全面推出。”郑秉文对时代周报表示。

　　事实上，公务员纳入养老保险体系的制度设计工作，自去年初开始启动，目前尚未见具体方案出台。公务员改革“破冰”，尚需时日，几难预期。

　　养老保险制度应结构调整

　　在杨燕绥看来，“双轨制”的解决，更与养老保险制度的结构调整相关联。“社会保险采取的社会统筹和个人账户的方式挺好，把社会统筹独立出来，变成国民基础养老金，再对个人账户进行完全整合，将企业年金、城乡居民养老储蓄，都实名制地计入个人账户，这样结构调整的路就走开了。”

　　杨燕绥主张，公共部门员工应该与企业职工整合起来。“现在世界上大多数国家的公共部门都与企业职工整合起来了，所有的老人都发一个基础养老金，然后通过个人账户来体现差异性，这样的安排就合理了。”

　　在杨燕绥的设计中，基础养老金的来源，可以用社会保障税的方式来筹集，由政府财政统筹，按照各地消费支出的50%左右，来为每个老人支付一份吃饭的钱，这就是“基础养老金国民化”。“中国各地发展不平衡，但也能实现公共服务均等化。征税和发放养老金都根据各地的基数来确定，税收按当地工资一定比例征收，养老金也根据当地消费水平的一定比例发放。公共服务均等化不是货币等同化，而是购买力和舒适程度均等化。我们作过测算，如果把基础养老金设为各省消费支出的40%-50%，它不会超过GDP的4%，随着老龄化的程度加深，到30年后，才可能突破7%。而养老金的财政支出接近GDP10%的国家多得是，所以这不存在养不起的问题。”

　　与基础养老金国民化相对应，杨燕绥建议，个人账户也应实现全民化、制度化、市场化。“公共部门应该引领养老金结构调整，而不是逃避。具体来说，就是把退休金往下降，逐渐跟基础养老金对接，同时建立职业养老金的个人账户，个人账户每年都在增长，就可以替换退休金。比如，如果一个公务员在退休前一年才设立职业年金的个人账户，退休以后，将个人账户的钱分摊20年，可能只相当于退休金的1%，这时，原本财政发的退休金就可以下降1%，比如从80%的替代率下降到79%。而越晚退休的人，职业年金的积累就越来越多，退休时，财政的负担就能不断下降。这样，用20多年的缓冲，退休金就与国民基础养老金一样多，而退休待遇因为有职业年金却并没有减少。我们把这叫做帕累托改进，公共部门待遇并不明显下降，养老金结构却在安全地调整。帕累托改进就是一个群体受益了，其他群体都没吃亏。福利就得这样安排，因为福利是刚性的，不能忽高忽低，更不能有人高有人低。这样才是中国养老金改革将来的方向。”

　　在杨燕绥设想中，全民参与养老金结构调整，再建立起统一的受托人制度，有很好的养老金投资策略，还要有覆盖全国的个人实名制下的养老金服务系统，方便转移接续。这样，养老金公共服务体系和养老金市场就能发展起来。人们就可以一生酌时酌情来储蓄养老金，也能接受由个人原因造成的待遇差异。

　 “只有根本上的这一条路，没有别的路。老龄化问题有时间表，越晚解决成本越高，负责任的政府应该及早着手。”杨燕绥说。

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