社会养老保险制度改革迷局待破解

导读：社会保险制度改革是目前全面深化改革的重要组成部分，也是全社会普遍关心且十分敏感的话题之一。根据我国《社会保险法》的规范，我国社保分为五类，即基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。

不过，最引人关注的莫过于基本养老保险和基本医疗保险。因为基本医疗保险最近几年进展神速，城乡居民享受的待遇水平迅速接近，大家的关注点自然落到基本养老保险上面来了。而这个重大课题涉及诸多棘手问题，引起多方争议，要厘清头绪不难，但找出万全之策还真不是那么容易。

历史提交的是什么“难题”？

中国实行改革开放，数十倍地提升经济和社会发展水平，是从35 年前的1979 年开始的。一个80% 人口在农村，以自给自足的农村居民为主体和主要特征的国家，只用了一代人的时间，使将近60% 的人口(约有8 亿)成为“城里人”，这在当今世界上是绝无仅有的。我们的社保制度也正是在这个过程中一下子提到全国人民面前的。

在1997 年之前，我国农民没有社会化的养老保障制度。那时候，只有城镇职工、公务员和事业单位职工有社会养老保险，这跟世界上大部分发展中国家类似，也跟第二次世界大战之前的大多数发达国家类似。我们做过一个研究，发现各国社会养老保险制度，最初都是先给城里的“无产者”和公务员建立的，因为他们没有“资产”，靠工资生活，退休后的生活需要有一个社会化的养老金制度来解决，这样才能保证社会的安定。包括德国、英国、法国、美国、日本等发达国家在内，都是在城里这些工资收入者(包括在农场做工的“农业工人”)有了公共养老金制度后的70-80 年(最短的是35 年)，才把农民的社会养老保险的问题提到议事日程上。而且初期的农民养老保险的保障水平也很低，只有城市职工养老金水平的几分之一。

目前，我国主要有五类社会养老保险制度：第一类是公务员的养老保险制度，第二类是事业单位养老保险制度，第三类是城镇职工基本养老保险制度，第四类是城镇居民社会养老保险制度(简称“城居保”)，第五类是农民社会养老保险制度(简称“新农保”)。前三类都是从上个世纪50 年代的“劳保制度”脱胎而来，最新的改革方案产生于1997 年前后，特别是城镇职工养老保险制度，从“全民劳保”到“企业养老”，改造成今天的“统账结合”社会保险模式，制度变化最大。

而“城居保”和“新农保”则是本世纪初才先后建立的个人和政府共同筹资的社会养老保险制度。根据中央意见，“城居保”和“新农保”正在合并为城乡居民基本养老保险制度，根据今年年初的统计，已经有15 省实现了这个合并和统一。

在中国经济和社会变革中产生的这五类社会养老保险制度，存在巨大的差异，但这与我们经济和社会发展的历史阶段相一致。在“一穷二白”的上个世纪50 年代，欲建设工业化新中国的中国政府，只能像西方国家最初那样，先给城里这些工资劳动者建立社会养老保险制度，这些制度随着改革开放、发展市场经济的脚步，一步一步走到今天。

同样，随着城市化的起步和较快发展，农村居民离开农村逐步成为工资劳动者，他们拥有经营权的小片土地和微不足道的生产资料，已经不能成为其养老金的主要来源。政府为他们建立社会化的养老保险制度也就这样被提上议事日程。不过，庞大的人口、有限的财力、迅速增长的养老需求，以及渴望公平待遇的诉求，很快将社会养老保险制度的矛盾强烈地呈现在政府和社会的面前。

矛盾集中在哪里？

当前对于社会养老保险制度改革的呼声很高，这无疑是正当和合理的，因为使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。不过，要改革现行社会保障制度，特别是社会养老保险制度，面临着诸多矛盾，主要体现在以下几方面。

第一，不同社会养老保险制度之间在制度模式、筹资水平、管理方式、保险待遇水平等方面有巨大差异，多种制度“并轨”、实现全国统一和统筹、普遍提高给付待遇并非易事。

去年年底，中国社科院发布的《社会蓝皮书：2014 年中国社会形势分析与预测》显示，2012 年，城镇基本养老保险和“新农保”的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平全年达2.09 万元，月均1700 多元，新农保全年仅为859.15 元，月均不到72 元，两者相差24 倍多。

第二，实际上，公务员和事业单位养老金水平类似，要比城镇职工基本养老金给付水平高一些，而且，按照目前的制度，公务员和事业单位养老金实行的是公共养老，个人和单位并不缴费。“城居保”和“新农保”虽然并轨，但这部分群众，由于没有单位缴费，个人积累部分的缴费水平很有限，比如“新农保”个人年缴费档次是100-500 元，高的地方不过1000 元，而中央和地方政府的补贴即使与个人缴费相等，对于将来的给付水平影响也很有限。超过60 岁的老人，中央政府每月发55 元养老金，自2009 年开始到现在也没有随着物价水平的升高而增加。

第三，在不同社会养老保险制度内部，不同地区和不同单位之间也有很大差异。不仅单位缴费比例不一致，领取水平也不相同。就单位缴费来说，少的，每月只交本人工资的14%，但大部分地区的大部分单位要交工资的20%，甚至更高。“个人账户”缴费和积累的差异也很大，在效益好的企业中，个人可以缴纳社会平均水平的三倍，但是效益不好的单位，或者自谋职业者只交相当于当地平均收入水平的60%。这样，将来领取社会保险金时，数额会有数倍之差。

第四，以包容性最广、影响最大的城镇职工基本养老保险的管理来说，特别是养老保险基金同样面临着突出的地区结构性矛盾，发达地区不仅每年基金有结余(2013 年仅城镇基本养老保险的累计结余就高达31275 亿元)，而且给付水平高，欠发达地区因为收缴保费困难，缴费水平相对偏低，致使其“统筹账户”入不敷出。中央财政虽然每年通过财政有不少的转移支付给这些省份，但是它们的日子依然捉襟见肘。

第五，更重要的是，多数省份城镇职工“个人账户”的资金实际上被现在领取养老金的人“挪用”，留下巨大的资金“窟窿”，被称做“空账运行”。即使“做实”“个人账户”的省份，也面临着资金运用方式和渠道难题，资金运用的收益率很低，甚至低于通货膨胀率，造成基金贬值。其实还有一些问题，例如，基本养老保险的替代率不断降低的问题，最初的设想，城镇职工基本养老保险的替代率是58.5%，但是，因为养老金缺乏正常的增长机制，与在职职工工资收入增长不成比例，造成替代率逐年下降，到2013 年替代率已经降低到48.3%。另外，还有进一步扩大覆盖面，将所有公民都纳入社会保障的范围之中的问题等。

我们这样一个有13 亿多人口的大国，能将90%以上的人口纳入社会养老保险的制度之中，这本身就是一件了不起的事。但要把这个制度建设好，要让大家都满意，必须正视这些难题，逐步解决好这些矛盾。破解良方何在？

其实，政府一直在努力破解这些社保难题。很多专家学者也都提出了很好的研究结论和政策建议。我个人认为，问题总是会解决的，但是要一步一步来。

第一，我们必须要有一个平和的心态，有面对和承认历史的勇气。西方发达国家的社会保险制度建设，要是从1889 年德国第一部有关养老的社会保险法《残疾与老年社会保险法》算起，有120 多年的历史了，它们的社会保险仍然不完善，城乡差距和不同职业之间的差距虽然在不断缩小，但依然存在，还处在改革之中。我国没有发达国家那么富裕，建立现代社会保险制度的历史很短，特别是建立城乡居民的社会养老保险制度的历史只有几年，我们的制度建设要有一个过程，需要不断总结经验，持续改进，不可能一蹴而就。

第二，五大社会养老保险制度的并轨以及形成全国统一制度模式，有比较接近的保障水平，是可以实现的。但不可能通过“均贫富”或者降低高给付水平的养老金来实现。而要像“新农合”所经历的成功实践那样，加快提高“新农保”的筹资水平和养老金保障水平来实现。

其实，各类养老保险制度之间，同类养老保险制度之中的差距，包括地区给付水平的差距都需要调节。应适当放慢较高养老金人群的筹资和给付水平的增长速度，使不同制度的筹资和给付水平逐步接近。考虑到“公平优先”条件下也要“兼顾效率”的原则，不同人群之间的养老金给付水平应当有适当差距，这样才有利于制度的健康和可持续发展。

第三，公务员和事业单位的公共养老保险制度改革势在必行。个人和单位共同缴费是合理的，但是，这两类制度如果向城镇职工基本养老保险制度“靠拢”的话，需要通过其他方式，如通过“职业年金”来填补给付水平减低后的差额。不宜单纯靠减低这部分人群的养老金给付水平来实现“并轨”和“公平”。至于所需资金，应当由职工个人、单位和公共财政等多渠道、多途径解决。

第四，有不少职工担心自己的“个人账户”将来不能如数领取。城镇职工基本养老保险的“个人账户”只有少数省份做实了，大部分没有做实，就是说还有不少拖欠，其差额原则上还是要由政府来解决。考虑到中央和各省财政负担的实际情况，可以“做实”也可以不“做实”，只要有事先的安排，到退休时能保证按照个人实际账面积累和发放规则发放就可以了。在这方面，不少转接的研究已经提出了很好的方案。

第五，为应付几十年后人口老龄化高峰时期的养老金给付缺口，中央建立的“全国社保基金”逐步完善了管理和运营制度，投资收益看好，有了超过万亿元的积累。有的省份也将自己的养老基金累计结余交由该基金的理事会管理和运营，其他很多省也都在

制定和寻求较好的资金运用方式和渠道，力求养老保险基金实现保值和增值。

第六，无论哪类基本养老保险，其替代率都是大家极其关心的问题，尽管连续10 年中央政府都给退休人员增加一定数额的养老金给付，但无论从在职人员还是从退休人员考虑，都必须建立一个正常的调整和增长机制，这样才能遏制替代率不断下降的问题，真正让退休人员也能合理和公平地分享经济和社会发展带来的成果。

我想，如果我们用10 年时间来逐步解决这些主要问题，将会使我国社保制度特别是社会养老保险制度的建设和管理水平有一个较大提升，为社会更加和谐和提高城乡劳动者的福祉创造更好的条件。