农险扩容 监管缺乏专门机构管理

　  短短几年间，地方法人保险公司如雨后春笋般冒出——财险、寿险、专业险……全国近20个省、直辖市、自治区都在奔走筹办本地保险公司。

　　有钱的出钱，有力的出力。地方国企、上市公司、民营巨头，争着投钱做股东，谁都想分一杯羹；地方政府、金融办、保监局，牵头牵线跑“北京”盼获批。

    迄今，已有十余家地方法人保险公司获批筹建。还有更长的队伍，正排在北京市西城区金融大街15号保监会大门外，翘首以盼。

　　在这支庞大的队伍中，多家筹划中的地方农险公司格外引人关注。虽然资本少、规模小，农险公司却因保驾“三农”而举足轻重。据知情人士透露，重庆、云南、湖南、湖北、河南、河北等地正争相筹建，农险公司有可能在目前四家的基础上扩容近一倍。

　　不过，在我国农业保险缺乏总体“游戏规则”的大环境下，正如一家农险公司高管所概括的，农业保险若要形成持续发展的长效机制，就必须有制度化、法制化的保证。

　　在国家大力扶持“三农”的前提下，出台并实施相关农业保险条例，已刻不容缓。

　　农险扩容：“肥水”不流外人田

　　自国元农险2008年成立以后，监管部门再未“放行”过新的农险公司。目前，扩容暗流已经涌动。但从记者走访调查来看，农业保险并非是一些地方政府、地方资本想象中的“香饽饽”。甚至可以说，表面风光无限，实则步履维艰。

　　11月初的安徽合肥已是寒气逼人。

　　离合肥火车站不远的琥珀山庄298幢，是安徽国元农业保险公司的办公地。国元农险是安徽省第一家保险法人机构，也是全国第四家专业农业保险公司。

　　国元成立近四年来保费规模不断扩大。相继研发出多个特色农险产品，与联合国粮食计划署合作研究开发了“天气指数保险”。国元未来还计划在农险之外的涉农商业险上寻求突破。

　　在同样是农业大省的吉林和黑龙江，安华农险和阳光农险的成立时间还要往前推三年。随着近年来分支机构的扩张，北京已成了安华在长春之外的二总部。阳光则因为特殊的公司性质——相互制，而深耕于那片“黑土地”。记者从采访中了解到，今年两家公司的农业险保费收入都能达到十几个亿。

　　在几千公里以外的上海，记者走访了另一家农业险公司——安信。就在记者采访那天，作为我国第一家农业险公司的安信，刚刚牵头组织了第三届全国农业保险联席会议。而久谈不下的“冬淡、夏淡绿叶菜成本价格保险”再保险方案，也终于在那天落锤。安信农险总裁助理石践坦陈，这是缓解“菜贵伤民、菜贱伤农”矛盾，避免上海市场蔬菜价格“大起大落”的一大突破。

　　安信的成立背景和经营环境颇为特殊，它是在原人保财险上海分公司农业保险业务部的基础上成立的。上海保监局有关负责人说，“在城市化、国际化加速的上海，安信的业务更侧重于都市农业领域。”

　　而安信也是目前国内唯一实现了，从保成本到保产值的转变，甚至对部分品种从保产值到保市场价格跨越的农险公司。

　　事实上，四家农险公司是全国农业保险创新试点的缩影，更是农业保险这几年发展迅猛的有力佐证。

　　不过，自国元农险2008年成立以后，监管部门再未批筹过新的农险公司。

　　尽管如此，扩容暗流已经涌动。

　　在重庆，一份关于筹建安农农业保险公司的申请早已递交到了保监会。10家股东均为重庆大型企业，包括当地的农业投资集团、交通旅游投资集团及涪陵国有资产投资经营公司等。孰料，安农因一股东及高管资格的问题，于日前被保监会“拒之门外”。

　　在农业大省河南、河北、湖南、湖北、云南等地，有成立农险公司想法的也为数不少。想法的背后，有地方政府对设立法人保险公司的诉求，更直白地说，“不想肥水流入了外人田”。

　　“现在很多省都想设立自己的农业保险公司。”我国农业险专家、首都经贸大学农村保险与社会保障研究中心主任庹国柱教授分析说，“因为农业保险的经营是政策性的，因此大部分保费是由财政补贴的，估摸着一些农业大省想做（农业保险公司）的原因是，以为依靠财政补贴就能赚到钱。”

　　但实际上从记者这一段时间的走访调查来看，尽管部分农业险种中近八成保费来自于财政补贴，但农业保险并非是一些地方政府、地方资本想象中的“肥水”或“香饽饽”。

　　监管缺位：缺乏专门机构管理

　　两段发生在安华农险、阳光农险经营发展过程中不为人知的“插曲”，折射出地方政府、相关部门对农业保险的“不理解”与“无知”。更暴露出目前我国缺乏专门的政策性农业保险管理机构这个问题。

　　由于农业保险自身独特的经营模式，无论宏观还是微观层面，仍有很多问题待解。

　　安华这几年迈的步子很大，先后在北京、山东等地设立了6家省级分公司。不仅如此，还组建了研究院，研发相关工程技术。

　　然而扩张风光的背后，却有地方政府对其公司运营“不理解”的无奈。

　　安华早前曾提出购买再保险方案以规避大灾风险的建议，然而这一符合农业保险运营惯例的做法，却遭到了来自地方政府的反对。

　　反对的理由不复杂：作为一家政策性农业保险公司，安华享受到了来自国家及地方的财政补贴。在地方政府眼里，既然安华已经享受到了财政补贴，为何还要花这笔“冤枉钱”去买高达上百万甚至上千万元的再保险。

　　另一个案例发生在阳光农险身上。据业内人士透露，在经营过程中，阳光曾计划提取每年保费收入的10%建立“大灾准备金”，是以备发生大灾时责任准备金不足应付赔款时的一种后备行为。这种农业保险经营的特殊后备之举，不同国家有不同做法，但其目的都是一样的。

　　然而，对于该“大灾准备金”性质的认识，阳光却与地方税务部门发生了分歧。税务部门认为，我国《保险法》中只提到责任准备金而无大灾准备金之说，故怀疑这个“大灾准备金”是阳光为逃避所得税私自设立的，坚持要对该准备金课征所得税；而阳光认为，这个用保险费设立的准备金根本不是所得，不应该课征所得税。

　　这就涉及到如何对“大灾准备金”的来源和性质做出界定。参与多次地方农业保险调查的庹国柱教授认为，农业保险的经营风险较大，仅有普通的“未了责任准备金”、“赔款准备金”等还不够，需要另外建立一个“大灾准备金”，以应付农业保险业务的巨灾损失赔付，这实际上是一种负债，而不是所得。

　　“此举应当受到政府的鼓励，在税前列支，而不是通过征税加以限制。”庹国柱教授认为。

　　实际上，上述两个案例从一定程度上也暴露出，目前我国普遍缺乏专门的地方政策性农业保险管理机构的问题。

　　在庹国柱教授看来：“农业保险由于涉及到农业、保险、财政、发改委等多个部门，一项跨部门政策的决策，相关部委之间的协调成本很高，各部委的政策不免有相互摩擦和掣肘之处。因此，农业保险的管理机构是单独设立还是放在政府的某个部门里，叫什么名称，可以由中央和省政府相关政府部门协调决定，但不能没有这个机构。”

　　他的建议是，应借鉴日美等国的经验，考虑适时设立农业风险管理机构，组建由国务院牵头，财政部、农业部、保监会和发改委等部门共同组成农业保险管理委员会，建立农业保险的管理体系，统筹全国农业保险的发展。

　　他说，至少在决策主体所在省、市、自治区，要有专门的政策性农业保险管理机构。但从实际情况来看，并不理想。

　　比如，虽然江苏、浙江没有设立专业农险公司，但两省均由常务副省长和分管农业的副省长牵头，成立专职部门推动农业保险的发展。

　　而在经济同样发达的广东省，虽然近年来加大了推进农业保险的力度，但由于尚未形成完善的政策和制度体系，严重制约了该省农业保险的发展。

　　目前，广东在农业保险上缺乏统一的牵头部门，各险种由不同部门分别牵头，如“能繁母猪保险”由广东畜牧局牵头，水稻保险由农办牵头，农房保险由民政厅牵头，沟通协调效率较低，未形成政策体系。

　　在熟知农业保险发展现状的有识之士看来，“设立农业保险专职管理机构的关键在于，要能很好协调各有关职能部门的关系和政策，这个管理机构必须具备和各相关部门良好的沟通能力，这是我国政策性农业保险健康发展的前提。”

　　扩张困难：异地财政支持不足

　　由于农业保险没有统一的“游戏规则”，目前四家农险公司的制度设计都存在不完善之处。制度缺陷的一个体现是——在布局扩张过程中，阻碍重重，面临着异地财政补贴不足、市县一级财政补贴不到位的境况。

　　“设立专业农险公司，不急于一时。我给那些想设立农险公司的地方政府的建议是，不妨先考虑设立一家综合性的财险公司，经营业务可包含农业保险。”一位农业保险老专家这样告诉记者。

　　他在谈及农险主体扩容这个话题时，语重心长地说，“我不想妄断某些省市设立专业农险公司是不是合适，但我想说的是，在目前农业保险缺乏统一的"游戏规则"的大环境下，设立专业农险公司须三思而后行。”

　　说起目前四家农险公司的经营模式，可谓各做各的，差异很大，每次都会引发市场的讨论。

　　上海安信走的路线是：“政府支持+专业保险公司经营”，股东主要是上海各区县的国有资产公司。在保费补贴方面，上海不属于中央财政补贴种植业试点地区，除“能繁母猪保险”外，财政补贴均由市区两级财政出资，比例由40%至80%不等。其特别之处在于“以险养险”，即通过农财险、责任保险等涉农商业险的收益，来弥补政策性业务——种植业险和养殖业险的亏损。

　　阳光诞生在黑龙江垦区，与其他农险公司有很大不同。它的独特模式在于：财政支持+相互制保险经营，它也是我国唯一一家相互制保险公司。

　　所谓“相互制”，就是在组织形式上，相互保险公司没有股东，保单持有人兼具投保人与保险人双重身份，只要缴纳保费，投保人就可以成为公司会员。相互保险公司不以盈利为目的。通常做法是，保费收入在支付赔款和经营费用之后，盈余中的一部分分配给保单持有人，另一部分作为公积金或准备金，转入下一会计年度的风险基金。

　　安徽国元的模式则是，政府与保险公司共同经营。吉林安华的模式也是“政府支持+专业保险公司经营”，但在政府支持力度与主营险种等方面，与安信存有差异。

　　这些多样化的制度设计，虽然有自己的特点，也不乏创新性，但都存在着一些不完善的地方。制度缺陷的一个体现在于，在布局扩张过程中，阻碍重重。

　　比如，依靠当地政府兜底的农险运营模式，在走出本省进行异地扩张的过程中，就会面临异地财政补贴（扶持力度）不足的境况。这也是为何目前只有安华设立了6家分公司、安信设立了2家分公司，而另外两家没有异地布局动静的主要原因。

　　“实际上，阳光、安信都曾在某个经济发达的省开设分公司，但一段时间后相继撤出了这个市场。”一位知情人士告诉记者，撤出的原因是，与江浙等省市都对政策性农业保险经办公司给予政策扶持不同，该省对政策性农业保险只给农户保费补贴，农业巨灾风险转移分担机制尚未建立，农险公司自然存在后顾之忧。

　　与此同时，羁绊农险公司跨省经营的另一个原因是：虽然国家、省一级的财政补贴基本到位，但在经济欠发达地区，市县一级财政上的“捉襟见肘”（补贴不足或不到位），使得农险公司在地域扩张时受到了规模和范围的约束。

　　风险费率：粗放的“游戏规则”

　　笼统的风险区划和费率分级，直接导致高风险地区农户投保很积极，而低风险地区农户很不情愿参保。在业内专家看来，农业保险费率厘定的专业化和精细化程度缺乏，直接导致道德风险和逆选择问题十分突出，严重影响了我国农业保险的持续发展。

　　在浙江实地走访调查时，一位温岭农业系统的工作人员迫不及待地告诉记者，农业保险在当地是如何“受欢迎”。他说，温岭的西瓜种植户半夜11点起来排队买保险，“这种场面，你见过吗？”

　　这与温岭的地理、气候不无关系。由于台风、暴雨的频繁光顾，温岭瓜农常年为受损发愁。一位温岭瓜农说，“自从有了农业保险，我们这里几乎每年都保。”相反，浙江其他农村地区的投保率，并不突出。

　　导致同省不同城市之间投保积极性差异化的主因是：没有风险区划。“风险区划”顾名思义是指，依据农业气象灾害，进行风险区划并制定保险费率。

　　具体来说，中国地域广、自然条件迥异，根据不同区域参保标的的风险水平来厘定差别化的保险费率，进行精确的费率分区。

　　仅举一例，同样是承保西瓜，北京大兴、昌平每年的赔付率相差就很大。记者在走访调查中了解到，大兴因雹灾发生频率高，赔付率高达百分之几百；而昌平遭遇雹灾的频率较小，每年的赔付率低的只有百分之三十几。但两区每亩西瓜的投保保费标准却是一样的，这显然有失公允。

　　据记者了解，目前除浙江之外，普遍不进行风险区划和费率分区，一个险种实行“一省（直辖市、自治区）一个费率”，即依据经验判断和协商在一省范围内实行统一费率。

　　这直接导致那些高风险地区的农户投保很积极，而低风险地区的农户就很不情愿参保。

　　实际上，浙江省目前实施的风险区划和费率分区方案，也存在改进的空间。据了解，浙江根据区域风险不同划分了6个农业保险的费率等级，但每个等级之间的差距不是很大，最高的比最低的差一倍都不到，但实际风险的差别却很大。

　　在业内专家看来，农业保险费率厘定的专业化和精细化程度缺乏，直接导致道德风险和逆选择问题十分突出，严重影响了我国农业保险的持续发展。

　　庹国柱提出，风险区域划分和费率分区，是农业保险持续稳定发展和大规模开展的基础，也是政策性农业保险科学确定财政补贴额度的主要依据之一，“这项工作必须尽快推进。”

　　采访中获悉，国元等已经展开了相关课题的研究，探索费率分区制度。“安徽由于南北纬度跨度大，各地气候差异较大，风险也不一样。这个课题需要和民政及气象等部门一起来合作，有数据才能精确分区。”国元农险副总裁张福银说。

　　从另一个角度看，无论是监管缺位、市县财政补贴不足，还是风险区划的缺乏，都是农业保险缺乏专业化、精细化的“游戏规则”的体现。