政府财政支持巨灾险

　  进入本世纪以来，世界各国深受各种灾害的影响，除几次特大地震外，其他一系列自然灾害都程度不同地显示出与全球环境变化有密切的关系。于我国而言，2008年的南方低温雨雪冰冻灾害、5·12汶川大地震以及2009年冬的雪灾不仅再一次敲响了环境保护的警钟，同时也使得巨灾风险防范体系建设成为社会各界关注的焦点。

　　而在国家巨灾风险防范体系建设中，究竟该如何建立巨灾保险制度，从而实现从“主要由政府承担损失”向“社会共同分担风险”模式的转变？又该如何运用商业保险制度放大财政防灾减灾资金效用，为救灾和灾后恢复重建提供一种稳定的资金来源？带着这样的疑问，正值第二届亚洲巨灾风险保险国际会议期间，记者专访了国家减灾委专家委员会副主任、北京师范大学常务副校长史培军教授。

　　1、何为“巨灾”

　　“建立巨灾保险体系在我国是一个全新的、亟待探索的领域。而在巨灾保险体系建设的诸多环节中，最先要解决的基础问题就是明确巨灾的认定标准，即‘何为巨灾’。否则，国家在设立巨灾保险基金和再保险安排等方面如何给予政策支持等问题将无所依存。”

　　据史培军介绍，巨灾及其划分标准目前并没有统一的定义，世界各国不同领域的学者或者是从事不同职业的人士对巨灾的理解与认识都存在一定的差异。但谈及巨灾的主要特征，各国专家都把造成大量人员伤亡、财产损失和广大影响范围作为认定巨灾的条件。

　　“在参照国外经验并参考我国近年来所发生的一系列重特大自然灾害案例后，我个人将巨灾定义为：由百年一遇的自然致灾因子造成的人员伤亡多，财产损失大和影响范围广，且一旦发生就使受灾地区无力自我应对，必须借助外界力量进行处置的重大自然灾害。一般来说，这样的巨灾通常造成一万人以上的死亡，或一千亿元人民币以上的直接经济损失，或十万平方公里以上的成灾地区。”史培军如是表示。

　　2、何为“可保风险”

　　在一些西方发达国家，因其全社会对自然灾害的设防水平较高，通常灾害性天气不易引发巨灾，然而一旦致灾水平超越设防水平则必定酿成巨灾，灾区要迅速从巨灾状态中转出则需要相对较长的时间。而与国外“难转入并慢转出”的特征不同，我国应对巨灾的资源利用效率较高，但效益普遍偏低，呈现出“易转入并快转出”的特征。

　　史培军称，西方国家的实践经验证明，运用保险这种风险转移手段可以大大提高防灾防损财政资金的效益，这也成为包含保险业在内的社会各界提倡建立巨灾保险制度的有力论据。在我国目前的巨灾风险防范体系中，农业保险担当了部分风险防范和转移的职能，但与西方发达国家30%左右的投保率相比，我国自然灾害保险的覆盖率明显偏低，通常不到3%.

　　“在农村调研的时候，就连普通农民都告诉我们‘现在的设防水平太低了，保险公司根本保不了’。”史培军认为，一定的设防水平是保险业发挥功能必不可少的前提条件，我国保险业应当根据所收取保费的量，明确哪级水平的自然灾害属于可保风险、哪些情况是不能够承保的风险。“我个人认为，至少要达到10年至20年一遇的设防水平所不能抗拒的风险，才属于保险业的可保范围。至于那些连年发生的自然灾害，应当从保险业的承保范围中剔除出去，这样才符合保险的基本原理，从而能够确保自然灾害保险的可持续发展。”

　　3、政府如何补贴

　　“当前我国的农业保险遭遇了地方政府不积极、农民不热情、保险公司业务费用高的尴尬，主要是在于没有一个安全设防水平的界限划分，以及各类自然灾害风险防范措施的责任划分的问题。”

　　史培军认为，在我国的综合自然灾害风险防范体系建设中，一定要处理好农业自然灾害保险与政府增强农业设防水平与农村救灾救济的关系，巨灾保险的补贴完全可以由中央政府来承担，而地方政府要做的是将有限的财政资金运用到加强设防水平建设上去。“理论上讲，只有那些在安全设防水平以上并且买不起保险的人，政府才提供救济。”

　　谈及具体的制度设计，史培军称，我国巨灾保险应定位在解决居民灾后的基本保障上，建立由“政府主导、财政支持、市场运作、风险共担”的巨灾保险制度。财政支持的具体方式为政府对投保人提供保费补贴，以此鼓励扩大广大居民的投保积极性。具体操作上，由政府提供保费补贴，补贴的比例应充分考虑不同地区的差异，按照城市化程度和经济水平划分各类区域。

　　4、强制还是自愿

　　在我国以农业保险为代表的自然灾害保险的制度设计当中，“低保额、广覆盖”是一个被各级政府普遍认可和采用的基本准则。而史培军则认为，“这实际上违背了商业保险的基本规则”，“更谈不上属于巨灾保险”。

　　据史培军介绍，目前我国农业保险的条款设计中仅以农业生产的基本费用作为计价依据，即仅以种子、化肥以及农药等支出作为保额以及赔付的依据，农民的劳作成本则不算在内。“而我国当前的现实状况是，农民可以外出打工从而获取更高的收益，农业自然灾害保险这种‘仅保物力成本’的做法显然不能满足农民的需求，这也是农民为何不积极参与农业自然灾害保险的原因所在。”

　　由于农业自然灾害保费费率比较低，使得保险公司难以在每年的赔付后有效积累储备金以应对未来的大灾或巨灾，加之自然灾害农业保险的展业成本以及理赔定损等业务费用要远高于其他险种，因而自然灾害农业保险在推进过程中步履蹒跚。

　　面对政府补贴有限、农民支付能力不高的现实，如何降低费用成为横亘在自然灾害保险，特别是巨灾保险制度建设前的一道难题。史培军告诉记者，解决这一问题，需要对巨灾保险实施一定程度的强制，扩大巨灾保险的覆盖面，从而摊薄巨灾保险的费用。“尤其是那些高风险地区，则更要实施强制性保险。在技术层面，当前我国亟须编制一张真正的自然灾害风险地图，如果对那些自然灾害风险等级高的地区实施强制性的自然灾害保险，这样保险公司就完全能够实现收支相抵、略有盈余的经营目标。”