建立巨灾保险制度 政府应当“兜底”

从地震到雪灾，从大旱到台风，自然灾害给我国带来的损失触目惊心。政府的“救济”尽管必不可少，但充其量是“补充”而非“填平”巨灾所造成的损失。从国际经验来看，市场化的运作机制尤其是保险机制，在巨灾风险管理和巨灾损失补偿体系中无不占有重要的位置。数据显示，全球过去20年的平均保险赔付占自然灾害总经济损失的32%，2012年这一比例更是达到了40%。其中，美国桑迪巨灾中保险的赔付更是达到了经济总损失的50%以上。

“巨灾”来袭，如果有保险“兜底”，投保人至少不会“血本无归”。否则，生命和财富只会在巨灾中化为泡影。尽管亚洲地区的保险发展水平相对较低，但保险赔付也占到自然灾害总比重的13%左右。如，日本“3·11”大地震保险赔付占到经济损失的16.7%，泰国洪水的保险赔付占到了经济损失的26%。而在我国，由于保险业起步较晚，对自然灾害的“消化”能力十分有限。2008年南方冰雪灾害保险赔付只有6%左右。汶川地震的经济损失达到了8451亿元，保险赔付仅占0.2%。两厢比较，差距不小。

在国际成熟保险市场上，都是政府牵头形成巨灾保险制度或巨灾保险计划。如，日本的《地震保险法》强制公民对住宅购买地震、火山爆发、海啸等险种，政府对家庭财产地震保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。地震保险的50%由政府再保险。正如全国政协委员、全国工商联常委郭广昌所言，尽管“对一般灾害损失，保险公司可以通过保险和再保险化解，但是巨灾损失具有公共产品属性，不属于大数法则的原则。仅靠保险公司自己难以承担。”

从国外经验看，凡是开展巨灾保险较好的国家，其立法部门都制定了巨灾保险法规，这是被世界巨灾保险的实践所证明了的。2000年，土耳其政府在世界银行帮助下建立了巨灾保险基金(TCIP)，成为发展中国家地震保险制度的新尝试。其主要特点：一是通过立法，要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险;二是强制性地震保险的保额为2.5万美元，超过部分实行商业性自愿保险;三是强制性地震保险条款全国统一，并独立于火灾保险;四是TCIP管理机构由政府代表、商业保险公司和学术界代表共同组成。作为发展中国家，我们也应当在立法中强制推行“巨灾险”。如明确要求住宅所有人或管理人必须投保巨灾保险等。实行强制性巨灾保险制度，是建立切实有效的巨灾保障体系的基础和保证。

当然，巨灾保险制度是一项政策性保险制度，单纯依靠商业保险的运作不足以支持巨灾保险的开展，政府还必须给予政策、财税等支持。从实践来看，不少国家都在巨灾保险基金的设立、再保险安排、巨灾风险证券化等方面给予支持。如，美国国会1968年通过的《全国洪水保险法》规定，政府与民营保险公司合作，由民营保险公司销售洪水保险单，所收的保险费全部建立洪水保险基金，洪水损失赔付和代理销售费用均出自洪水保险基金，其资金来源于保险费和财政部的贷款。用首都经贸大学农村保险研究所所长庹国柱教授的话说，“全球气候异常，灾害频发，我们的巨灾制度，不能再等啦!”从今年3月21日起，深圳巨灾保险工作组正式启动。国家应在试点的基础上，重点突破，最终建立以政府主导、商业保险公司为主体、财政提供支持、由全球再保险市场分散风险的一体化、多层次、多方位的保障体系。