养老金全国统筹或许难以一步到位 中央调剂金制度率先落子

在国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》(下称《报告》)中提出，社会保障和就业方面，2017年在推进各项相关改革工作的基础上，将研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案。

全国人大常委会委员、全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成近期接受媒体采访时也表示，养老保险综合改革方案包括建立养老金中央调剂金制度。

养老金中央调剂制度率先“落子”

距离我国提出建立企业职工基本养老保险制度已过去20余年。

当时，为推广全国基本养老保险，提高覆盖面，在统筹层次上作出了妥协。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》仅要求各地“逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。

但目前，我国人口老龄化加速发展，养老保险基金区域不平衡加剧等现实，与统筹层次低之间的矛盾越来越大，提高统筹层次的呼声日渐高涨。

2010年出台的《社会保险法》提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

2011年公布的“十二五”规划明确提出，“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”的目标，但未能如期实现。2016年公布的“十三五”规划继续提出，实现职工基础养老金全国统筹。

而人社部此前表示，最快于2016年底前出台基本养老金全国统筹方案，但至今尚未推出。

最新的消息显示，在真正实现全国统筹前，养老金中央调剂制度或将率先建立。

《报告》提出，2017年，在社会保障和就业方面，要求适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老金合理调整机制，稳步推动基本养老保险制度改革，提高制度覆盖面，在推进各项相关改革工作的基础上，研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案。

所谓基本养老保险基金中央调剂制度方案，指在现行企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，从一定比例起步，建立中央调剂基金，对企业职工基本养老保险基金进行适度调剂，以均衡地区间基金负担，确保基本养老金按时足额发放。

目前，我国仅有北京等少数省市区，基本实现了统一制度、统一标准、统一调剂、 统一管理的养老金省级统筹，其余省份大多实行省级调剂金制度。而中央层面的调剂制度，这次属首次提及。

全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁表示，(养老金中央调剂制度)可能是为全国统筹提前做的制度安排，是一种过渡手段。该制度将实现调剂余缺的功能，对落后地区、欠发达地区，养老负担比较重、退休人员比较集中的地区进行补贴，均衡各地养老负担。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员汪德华表示，调剂制度和全国统筹的差别很大，只是缓解养老金短期矛盾的一种措施。

以精算制度推动全国统筹

除了中央调剂金制度，孙洁指出，目前养老金体制统筹层次低且碎片化，建立养老金的精算报告有助于推动全国统筹养老保险。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

据悉，由于我国社保精算制度滞后，社保管理中的缴费年限、缴费率、领取养老金年龄、预期寿命和余命、替代率水平等政策参数均无精算平衡，各地政策实施时存在着缴费基数不实和碎片化现象。

现在的一个背景是，全国社会保险财政补助已越来越多。2015年全国社保财政补贴收入首次破万亿元，2016年约为1.1万亿元。到2017年，社保基金预算中，财政补贴收入约为1.26万亿元。

孙洁建议，应当尽快建立养老金精算报告制度，分析基本养老保险制度运行的人口、宏观经济、财政金融等背景状况，养老保险政策的最新调整和变化，当前的制度覆盖范围、基金征缴效率、老年抚养比、基本养老金替代水平等主要业务指标，年度收入、支出、结余等主要财务指标。

结合制度运行现状，对未来10年的基金收支进行中期预测。同时，在研究人口和宏观经济走势的基础上，对未来50年的基金收支进行长期精算预测。在分析预测结果的基础上，提出精算评估结论和保持制度平稳运行的政策措施。“精算结果可以支撑政策，监测养老金的运行质量，为下一步的养老金全国统筹提供精算方面的支撑。”孙洁说。