上海市收入保险试点促推农业补贴制度改革

缘起一份简报

这次调研缘起一份名为《美国农业保险制度发展历程及启示》的简报。这份出自中国保监会财产险部及上海保监局之手的简报，得到了国务院相关领导的批示。

“美国农作物收入保险在20世纪90年代中后期快速发展,一个重要原因是政府支持推动商业保险取代原有的灾害救助补贴……建议相关部门加强研究，逐步将农业直补政策向农业保险等间接补贴政策转变，逐步确立农业保险在农业风险保障机制中的核心作用。”简报上如是说。

袁纯清在调研中指出，2017年中央一号文件有一个重要的精神，今后支农工作要逐步由政府支持转为以农民作为主体、由财政包办转向市场手段。事实上，从财政直补向保险间接补贴转变正是我国支农工作转型和改革的大方向。

而递交此份简报的上海，正是我国农村补贴政策改革的先行先试地区，也成了此次中央农村工作领导小组调研的目的地，调研重点就是上海自2016年开始开展的收入保险试点。

上海样本

纵观发达国家农业保险发展历程，农业保险大致包括成本保险、产量保险、价格保险和收入保险，依次可称之为农业保险的1.0-4.0版。

收入保险是当农作物产量减少、价格波动导致投保人实际收入低于保障水平时给予赔偿的保险险种。农户收入的主要组成部分为政府补贴资金和农业经营性收入，影响收入的风险因素为政策风险、产量风险和市场风险。传统农险只能保障产量风险，价格保险只能保障市场风险，只有收入保险才能完全覆盖以上三重风险。

上海保监局局长裴光表示，当前我国农业保险仍是“广覆盖、低保障”，粮油等大宗农产品仍处于保物化成本阶段。收入保险开展对于实现农民增收、提高对农户的保障程度有重要意义。

2016年，上海市开始重点研究“保险间接补贴与农业直补政策可替代性”的课题，在农业部金融支农创新项目资金的支持下，率先在上海市松江区、浦东新区部分乡镇开展粮食作物收入保险试点工作。

开展此次试点的公司是安信农业保险股份有限公司(以下简称“安信农险”)。该公司战略发展部总经理助理胡德雄表示，在一期试点中，安信农险对收入保险设置了五档保额，供试点地区选择。其中松江区试点水稻收入保险1.1万亩，保障标准1860元/亩。浦东新区承保水稻收入保险0.8万亩，保障标准1581元/亩。小麦收入保险0.2万亩，保障标准649元/亩。

据了解，收入保险试点的实际价格测算由上海市粮食局通过价格采集并取平均值来确定，时间区间为2016年12月-2017年2月底，如农民实际收入不足保额即进行赔付。

胡德雄介绍，一期试点中，目前松江涉及赔款超过200万元，浦东待测产结束再确定最终赔款金额。

尽管试点范围不大，但上海收入保险通过市场化手段放大财政补贴杠杆、保障农民收入的效果已经开始显现。

调研座谈会上，安信农险总经理石践为中央农村工作领导小组调研组一行举了这样一个例子：一家100亩种粮家庭农场，不考虑直接补贴的因素，相比价格补贴机制，收入保险机制下家庭农场实际获得的收益增加幅度超过45%。

“收入保险聚焦农产品价格和农业补贴‘两个天花板’问题，探索粮价市场化定价机制和大宗农产品‘价补分离’改革，为建立‘价补分离’机制、丰富惠农政策手段积累了经验。”裴光说。

农业补贴政策改革在路上

袁纯清在调研中说，增加农民收入和保障我国粮食安全是我国农业发展中的两大长期性目标。而这两个目标之间却有一定程度的矛盾，要实现双重目标就必须在农业直补上做文章。

加快农业补贴“黄箱”政策向“绿箱”政策转变，是国际上支农政策的趋势，“把饭碗端在自己手里”，亟须加快农业补贴政策制度变革。

不过，从目前来看，想要实现这一转变仍存在很多问题。

一方面，直接补贴政策是中央层面延续十多年的惠农政策，要将部分直接补贴政策转化为收入保险的补贴存在较大的障碍。

另一方面，低保障的农业救灾救济政策也削弱了农户对农业保险的需求。农业税收取消后，农民专业合作社、家庭农场、种养大户等新型经营主体缺乏完善的征信制度、报表制度、财务管理制度，不能真实反映经营状况，影响了收入保险等农业保险产品的供给。

为此，调研中，上海市农委副主任殷欧建议：首先，将农业补贴中的“三补合一”、以奖代补等现有政策予以调整作为配套资金，开展农产品收入保险试点。其次，支持上海等非粮食主产区先行开展粮食收入保险试点。粮食作物主产区一般会有最低收购价等保护政策，对于非主产区，则缺乏保护政策或者保护力度比较弱。同时，非主粮产区农业总体体量小，试错成本低，市场化定价机制条件较好。最后，在收入保险制度试点建设中给予创新上的支持，允许突破，允许试错，不断总结，形成可复制、可推广的经验。

都市农业先行先试

上海是改革开放以来我国最早恢复农业保险业务的地区。经过十多年的发展，上海农业保险已经摆脱了单一的灾害损失补偿功能，成为政府转变农业风险管理职能、承担多项社会责任的重要手段。2016年，上海市农业保险保额达211亿元，占全市农业总产值的65%，接近发达国家水平。

与一般农业大省相比，上海现代都市农业的特点鲜明，包括关注质量效益而非数量规模，重视农业科技创新体系和现代都市农业政策支持体系建设等。上海的农业保险和上海现代农业相辅相成，呈现出支持对象向新型农业生产组织倾斜，险种不断创新发展，基层服务体系尤其是信息化建设积极配套的特点。

自2008年起，上海地区就探索开展蔬菜价格保险，之后几年又陆续开展了生猪价格保险、鸡蛋价格保险，以及此次调研的收入保险。为了更好地促进农业保险3.0、4.0的长远发展，上海在全国率先开展了“保险+期货”的创新试点，构建了从保自然风险向保市场风险转变的农业保险产品创新体系。

同时，为支持新型经营主体——也是我国农业现代化、产业化的最为关键的主体更好发展，上海出台了两项差异化支持政策：一是建立针对新型农业经营主体的涉农资金信贷支持体系。项目运行至今，已为农民专业合作社(包括农业企业、家庭农场)提供3415笔贷款，贷款金额共计23.5亿元。二是提高部分险种的保险保障金额，为促进农业生产规模化、组织化，对蔬菜一次性投保面积在50亩以上的新型经营主体，给予财政补贴保额上浮10%的奖励政策。

据悉，目前上海在农业保险上的绿箱补贴占农业补贴总额60%左右。殷欧表示，上海是非粮食主产区，财政实力较强、农业组织化程度较高，农业社会化服务体系较完备，农民投保意愿较强。上海的先行先试将为全国积累经验。

对于收入保险实施后保险公司所面临的风险分散问题，裴光表示，目前，上海依托国际金融中心建设和自贸区发展两大国家战略丰富上海国际保险中心建设内容，支持上海建设成为农业保险再保险交易中心，并逐步发展成为亚太地区农业大灾(巨灾)风险分散中心。