以政府全额出资解决农民的惜保问题

建立面向小农户的普惠性农业保险体系，其核心在于，“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”，即由政府对基本保障全额补助保费实行统保，农户可以自愿缴费自行提高保障水平。建立普惠性农业保险体系可以有效保障小农户，大幅降低保险公司的经营成本。建立普惠性农业保险体系既是发达国家农业保险发展的成功经验，也是我国一些地区发展涉农保险的宝贵经验。

建立普惠性农业保险体系可以有效保障小农户

从理论上说，小规模经营的传统农户对农业保险缺乏需求。传统分散的小农户生产规模小，投入的资本、劳动相应较小，面临的风险相对小，农户对规避农业风险的意识比较淡漠，对农业保险的需求水平并不高。但小农户对农业保险缺乏需求，并不意味着政府和保险公司可以撇开小农户，只承保规模化经营的新型经营主体。原因在于：

第一，小农户参保主要源于政府的需求。政府对农业保险的需求动机包括：利用农业保险为农业生产的持续和稳定发展提供安全保障，增进国家食物安全;及时补偿农户在农林牧渔生产遭受灾害后的损失，至少使农业简单再生产得以迅速恢复，减轻政府灾后救济压力。

第二，小农户在相当长的时间内将仍然是粮食供给的重要生力军。尽管适度规模经营是发展趋势，但目前我国粮食生产的主体仍然是一家一户的小规模经营，在相当长的一段时间内，小农户对粮食生产与粮食安全的贡献不容忽视，仍然有必要考虑为小农户的生产提供保险保障。

第三，农业保险发展模式的升级有助于提升小农户的需求。值得指出的是，不能简单地说“小农户没有需求”，确切地说，小农户缺乏需求与传统的农业保险发展模式有关。即在目前的经营模式，农业保险保障程度很低，手续却很繁琐，小农户确实缺乏需求。就像有人形象地表达小农户对农业保险的看法：“收个三五块，赔个十来块，又要办理各种手续，还不够折腾的，不保了。”但如果通过产品创新实现农业保险发展模式的转型与升级，公司能在提供增值服务、提高附加值、增强客户黏性方面有一些突破，实实在在为农户创造价值，是能够激发小农户的保险需求的。

如上所述，目前小农户对农业保险的兴趣没有被充分调动起来，缺乏缴费的意愿和动力，为将其纳入普惠性的农业保险体系，客观上需要财政对其保费进行全额补贴。

建立普惠性农业保险体系可以大幅降低经营成本

理论上，保险不是福利，保险是市场化的风险管理机制，要求权利义务对等，农户缴费是必要的。而且只有要求农户缴费，才可以发挥政府补贴的杠杆作用，即通过政府的保费补贴，带动农户的保费投入，使得农业保险可以更好地发挥市场机制在风险管理中的作用，有助于减轻政府的预算压力。同时，对农民也是一种风险和保险的教育活动。

“政府补助保费保基本”主要基于经济效率与降低成本的考虑。由于小农户经营规模小且非常分散，考虑到农时之紧、农户数量之巨、农民认可程度之低以及“空心村”情况之多等等客观因素，向农户收取保费是一项相当艰巨繁琐的海量工作。结果是收取的保费非常有限，但为此支付的成本却异常高昂，不符合经济效率的原则。取消小农户缴费，有点类似于当年取消农业税，其核心目的不仅仅是为农民减负，更是为保险公司减负。对小农户缴费全额补贴的根本原因，是其征收成本过高。同时，也在一定程度上遏制县乡村相关人员弄虚作假，搞假承保、假理赔和套取财政补贴等违规活动。

建立普惠性农业保险体系是发达国家的经验

“政府补助保费保基本”，为普惠性的农业保险提供全额补贴也是发达国家的经验。美国所谓的巨灾保险计划(Catastrophic Coverage, CAT)，就是美国联邦政府提供全额补贴的普惠性的农业保险产品。《1994年联邦农作物保险改革法》在取消紧急灾害救助项目的同时，要求建立“农作物巨灾保险计划”，为农场主提供最基本的风险保障。农作物巨灾保险计划保费由联邦政府完全补贴，农场主只要为每县的每种农作物支付50美元、最多200美元的管理费即可(目前已经提高至300美元)，财力不足的农场主可以免缴。如果被保险人的产量低于正常产量的50%，那么获得的赔偿等于该作物市场价格的 55%乘以遭受的产量损失，一般称为50/55巨灾保险，保障程度较低。近年来，单独购买农作物巨灾保险的比例不断下降，2014年仅占全部保单和投保面积的6%，农场主一般都在普惠性巨灾保险的基础上，选择购买保障程度更高的保险产品(Buy Up)。这样，美国形成了二元化的农业保险产品体系，即全额补贴保费、普惠性、提供最基本风险保障的巨灾保险与部分保费补贴、选择性、提供更高保障程度的保险产品，很好地兼顾了公平与效率、国家与农场主之间的利益。

可以考虑借鉴美国巨灾保险计划的经验，通过全额补贴小农户，构建为农户提供最基本风险保障的普惠性农业保险体系。

建立普惠性农保体系也是我国一些地区发展涉农保险的经验

好几年前，上海市就实行过一段时间的“基本+补充”的农业保险方案，市政府为所有种粮农户缴纳50%的保费，这是基本保障;农户可以自愿缴纳另外50%的保费，这是补充。农户如果不增加“补充”，即不缴纳另外50%的保费，则在发生全损时，保险公司只赔偿保单保障水平的50%。

近年来，我国一些地区开展普惠性的农房保险试点，其经验值得农业保险借鉴。普惠性农房保险试点主要有两种模式：一是地方政府全额出资，与保险公司协议统保模式，以福建省为代表;二是基本保障由地方政府全额出资，与保险公司协议统保，补充保障由农民自行缴费模式，以广西和贵州为代表。

普惠性农业、农房保险试点的共同特征是对于基本保障，政府全额出资并予以统保。其优势在于：第一，政府全额出资有利于减轻农民的保费负担。政府承担基本保障的全部保费，免除了农民的缴费负担，从而能够实现对全市(省)农户的统保与全部覆盖。第二，统保解决了农户分散、承保效率低的问题。由于农民居住分散，逐户办理承保手续对于保险公司而言，操作困难且成本偏高，一直以来成为制约农房保险发展的瓶颈。由民政等部门为农户统一投保，不仅增强了基层政府运用商业保险机制管理风险的主动性，而且对保险公司来说，简化了大量承保手续，节约了资源。第三，全省(或市县)主要农作物、农房统保，也有利于保险公司利用大数法则分散风险，并可以最优惠的费率来承保，从而也有利于政府减轻财政负担。

上述经验值得农业保险借鉴，即建立“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”的普惠性农业保险，由政府对基本保障全额补助保费实行统保，农户可以自愿缴费自行提高保障水平。