地区差异导致养老金结余苦乐不均 财政分灶阻碍统筹

那么，问题来了：养老金到底是“钱多”还是“缺钱”呢?

“钱多”和“钱少”都是我国基本养老保险制度中真实存在的情况。由于基金统筹层次比较低，养老金在地区之间不能调剂余缺，出现了“富者愈富、穷者愈穷”的局面，结余地区基金大量沉淀和缺口地区巨额财政补助的并存。

这就是我国养老金“穷”与“富”，“多”与“少”，“盈余”与“收不抵支”的秘密所在。

养老金的“二八法则”

如同财富在人群中的分配一样，养老金的累计结余在地区之间分布也存在“二八法则”：累计结余超过千亿的九个省份，占到了3万亿结余中的三分之二，剩下23个省级统筹单位(包括新疆兵团)一共才结余1万亿。

《中国社会保险发展年度报告2014》披露，全国累计结余超过1000亿的有广东、江苏、浙江、北京、山东、四川、辽宁、上海、山西9个省份，共计20291亿元，占到全部累计结余的66.3%。

其中，广东的累计结余高达5128亿元，一省就占到了全国累计结余的六分之一。广东的累计结余是黑龙江的18倍，广东结余的资金够给该省的退休人员发放49.7个月的养老金，黑龙江却只够发3.5个月了。

养老保险累计结余分布的苦乐不均，表面上看是经济发展的原因，经济发达地区结余多，而经济欠发达地区结余少，但本质上却归结于劳动力的流动。

劳动力首先是养老保险的缴费者和贡献者，退休之后才是领取者和享受者。劳动力流入大省往往结余比较多，而且因为流入者比较年轻，这些省份养老保险的收支结构都比较好，缴费人多而领取人少。相反，一些劳动力流出省份却面临着缴费人数少，支出压力大的困境。

正是由于养老金分布上这种两极化的情况，决定了每个省的不同诉求。对于像广东这样的富裕省份，养老金投资运营是它们应该考虑的事情，但对于像黑龙江这样的收不抵支省份来说，更重要的是如何通过财政补助实现收支平衡。

养老基金分散县市一级

统筹地区是社会保险上的一个概念，指社会保险基金统一征收，统一管理和统一调剂使用的范围。

造成养老金“苦乐不均”的制度原因是统筹层次过低。当前统筹还是县、市级为主，基金分散在全国1000多个县市统筹单位中。

由于统筹层次过低，养老基金不能在全国范围内统收统支，广东的结余有5000亿，黑龙江加上财政补助仍然收不抵支，但两省之间却不能调剂使用。

不仅省与省之间不能调剂使用，就是同一个省的不同县市之间也做不到完全的调剂使用。虽然2009年我国号称实现了所有省份的省级统筹，但绝大多数省份只是建立了省级调剂金制度，并没有实现养老保险基金的基金省内“统收统支”。

省级调剂金制度是指省内各地区按照一定比例上交调剂金，富裕地方多交点，欠发达地方少交点，欠发达地区如果养老金发放有缺口，就向省里申请调剂金。

由于不是统收统支，省里收上来的调剂金做不到完全的调剂余缺，也许从总量上来看，省内发达地区的结余正好够弥补欠发达地区的收支缺口，但在这种制度下，发达地区不需要上交全部的结余，也就无法补全欠发达地区的缺口，后者还需申请财政补助。

最终导致一些省份出现了养老保险基金结余和财政补助同时增加的奇怪局面。

近13年来，中央财政超过2万亿的补贴大部分都是用于弥补欠发达地区的收支缺口。当前中央财政除了对沿海经济发达的省份没有财政补助之外，其他地区都是可以享受中央财政的补助。

财政分灶吃饭阻碍全国统筹

正是基于这样的现实，“十三五”规划提出“实现职工基础养老金全国统筹”，人社部新闻发言人李忠曾表示，提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹，按照社会保险大数法则，在全国范围内实现调剂余缺，分散风险，增强基金的共济能力。

根据记者了解，提高养老保险基金统筹层次在1991年的中央文件中就已经提出了，在过去20多年之所以以“县市”为主的统筹层次没有根本上的改变，确实存在客观的原因。

据记者了解，当前分灶吃饭的财政体制是阻碍统筹层次提高的重要原因之一。

在财政分灶吃饭体制下，养老保险制度财权事权不明晰，立法不明确，统筹提到哪一级，哪一级实际就成为最终的“出资人”和“兜底人”。省级统筹没有实现真正的统收统支就是基于这个原因。

下一步若要实现真正意义上的全国统筹，那养老保险的事权和财权都将集中在中央，缴费由中央来管理，支出兜底也由中央政府来管理，中央政府将担负起全国养老保险的责任，这对于中央政府来说也是一大挑战。

南京财经大学公共管理学院教授林治芬认为，全国统筹已经成为政府改变基本养老保险制度困局的“抓手”，中央财政是应该为此承担责任的，但并不是意味着中央财政要承担全部责任，而是要在中央和地方之间实现合理分担。

中国人民大学教授郑功成近日在接受人社部下属媒体采访时表示，全国统筹不能再走省级统筹的老路，必须坚持全国统收统支的财务模式，可以安排一定的过渡期，让各省、自治区、直辖市逐步过渡到全国统一的缴费基数、缴费费率，但不能采取调剂金方式来继续留下后遗症。