养老金统筹方案拟年内推出 省际调剂或成必然

近日，接近人社部的专家对经济观察报表示，按照人社部的计划，将在2015年年内推出养老金全国统筹方案。下一步推进全国统筹，必然会出现用东部盈余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部地区，这将引发东部地区的不满，势必会对提高养老金统筹层次形成较大的阻力。

但中国养老金到底有无缺口?缺口究竟由多大?若干年后，养老金的发放是否会成为难题?

近几年，围绕这些话题，人社部与全国社保基金理事会、证监会等部门，以及一些研究机构之间，一直存在较大的争议。

在很多场合，人社部官员在回应养老金缺口的问题时，都坚称养老金没有缺口，但全国社保基金理事会、证监会等方面，却都屡屡对养老金缺口扩大问题表示担忧，再加上一些社保专家也参与争议，使得养老金缺口问题显得更为复杂。

近日，中国社会保障学会会长、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成对外表示，当前中国养老金的财务状况总体良好，再往后十年、二十年，甚至更长的时间，也并不存在巨大风险。他建议，对待养老金问题，一些学者“要负起科学研究与理性发声的责任”、“公众对这一制度则应当具有足够的信心”。

统筹难题

目前中国各省(市、区)养老金的结存情况是，截至2014年年底，养老金累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、浙江、北京、山东、四川、辽宁、上海、山西9个省份，总计结余20291亿元，占全部累计结余的66.3%。

而与此相对应的是，同期黑龙江、天津、陕西、吉林4个省市和新疆建设兵团，养老金都是收不抵支，主要需要靠政府的补贴来维持运营。接近人社部的专家分析说，下一步实现全国性的养老金统筹，中央就可以对这些省际之间养老金余缺进行调剂，也就解决了所谓东部和中西部养老金结存严重不平衡问题。

郑功成曾就养老金统筹问题做过多次调研，到目前为止，全国只有北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省(市、区)实现了养老金省级统收统支，其它基本都是停留在县(市)级统筹阶段。据他介绍，从全国范围看，当期养老保险基金整体上是收大于支，所谓的养老金缺口，实际上就是地区分割统筹造成的结构性缺口，而一旦实现了基础养老金全国统筹，养老金缺口也就不复存在，个人账户亦不会再增添新的空账。

前述接近人社部的专家补充表示，现在很多省份基本还都是处于县(市)一级政府统筹养老金的阶段，要推动县(市)级政府将社保事权上交，最后推动社保事权上移至中央政府，必然会有部分养老基金结余较多的县(市)级政府、省级政府，不愿意上交权力，这势必会造成省级及以下各级政府与中央政府产生博弈。建议人社部等方面应尽快出台养老金全国统筹方案，明确制度推进的时间表、路线图，以此来推动尽快实现养老金全国统筹。

这位接近人社部的专家告诉经济观察报，现在全国的养老保险基金每年都有结余，并不存在缺口问题，但一些社保专家在谈到养老金问题时，总是有意或无意地，将其中的政府财政补贴部分扣除，这样就能得出养老金存在缺口的结论，这实际上是违背了社保制度的常识。社会保险是一种收入再分配，与商业保险是有本质差别的，政府是一个很重要的角色，必须承担财政补贴的责任。

据统计，现在中国财政每年用于社保的支出还不足10%，而美国、日本、加拿大等发达国家是30%~50%。十八届三中全会明确，到2020年，要用30%的国有资本来充实社保基金，这将有望解决养老金的长期安全问题。目前山东省已经实施该项政策，其它省份也在陆续跟进。

在提高国有资本支持比例之外，今年8月23日，《基本养老保险基金投资管理办法》出台，明确将允许养老金进入股市、允许养老金投资国家重大项目，加上人社部等方面正在推进的养老金全国统筹、延迟退休等政策，这些都将使得未来养老金有了更多的制度性保障。

“缺口”争议

国内较早提出养老金缺口问题的专家是中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文。早在2012年，他就对媒体透露，中国养老金缺口已经高达2.25万亿元，并且将以每年25%的增速扩大。此后，一些已经退休的官员也曾表示，中国养老金确实有缺口，并建议应该通过延长退休年龄、划转国有资本充实社保基金等办法，来弥补养老金日趋扩大的缺口。

中国现行基本养老保险实行的是“统账结合”制度，即“社会统筹与个人账户相结合”，社会统筹部分由单位按职工工资总额的20%缴费，个人账户则由职工个人按工资的8%来缴费。个人账户里的钱属于个人所有，原则上是不能被拿走调剂借用，但实际上，这部分钱也会被用于支付已退休人员的养老金。郑秉文等专家所说的养老金缺口，其实是指个人账户的“空账”。这就是最早引发舆论关注的养老金“缺口”的版本。

对于全国范围内的养老金“缺口”究竟有多大?国内一些专家们给出的结论差距很大，也是在2012年，由中国银行首席经济学家曹远征牵头的研究团队和时任德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的以复旦大学为主的研究团体曾发布共同预测结果，到2013年，中国养老金缺口会达到18.3万亿元。

郑秉文、曹远征、马骏等专家对养老金存在巨大缺口的结论，都曾引发很大轰动。对于外界对养老金缺口问题的担忧与争议，人社部方面屡次给出的回应都是，养老金没有入不敷出、收不抵支的问题，没有资金缺口。2015年5月，人社部发布的公报也显示，截止到2014年底，全国基本养老保险基金累计结存35645亿元。

对于养老金是否存在缺口的争议，近期郑功成近期做了分析解释：养老金缺口问题，其实是一个被人有意或无意地模糊化了的说法，因为它往往将历史的、当期的、未来的混淆在一起。实际上，现在全国的养老保险基金每年都有结余，完全不存在缺口问题。

接近人社部的专家的分析是，中国实施养老金“统账结合”制度是在上世纪90年代形成的，而在此之前，企业员工是无需缴纳养老保险费用的。现在虽然没有及时做实个人账户，但由政府财政每年给予补贴，所以并不存在养老金收不抵支的问题。

据郑功成介绍，他曾主持过相关社保改革的研究，其中对养老金测算的结果是，在综合考虑多种影响因素的条件下，到2040年，中国的养老金收支仍然可以保持平衡，如果再加上全国社保基金理事会方面储备的战略基金，以后也不存在很多人担忧的巨大风险。

前述接近人社部的专家补充表示，与发达国家相比，中国财政对社保的支持力度明显偏低，下一步，按照社保政策的改革方向，国家财政将会加大对养老金的补贴力度。再加上允许部分养老金投资股市、投资国家重大项目，以及将逐步实施延迟退休等政策，对养老金的政策性保护会更多更强，未来也就不会出现养老金的缺口问题。