监管归属与职能范围引争议 存款险非万能

【编者按】近日获悉，自2013年底央行上报存款保险条例方案至国务院法制办已过半年，迟迟未能推出，原因是相关部委意见僵持，并很可能因部门掣肘而进一步延迟。据透露，僵持的核心问题有两个：存款保险制度监管权的归属问题，以及具体监管权限范围，即职能定位于单纯“付款箱”还是包括前期处置、救助等职能。

据知情人士讲，建立存款保险制度是一个比较靠前的任务，也列入了国务院法制办2014年的立法计划，但现在“谁也说不好今年能否顺利推出”。

仅“付款箱”职能太弱？

据悉，央行上报的方案，已是在第一轮方案基础上结合各部委意见再次修改后的方案，核心内容包括：监管权归属(设立一个存款保险基金，暂归央行金融稳定局管)，介入前期救助职能，差别化费率，强制保险。

先设立存保基金而非直接设立一个独立存保机构，暂时放在央行金融稳定局之下，先把制度框架建立起来，积累资金，未来再考虑转化成独立机构，解决最终归属问题。央行的本意是想先把问题简单化，以免导致独立机构归属的争执。

然而，在该“基金”应该具备哪些职能的问题上又生争执。据知情人士讲，央行金融稳定局不甘心只充当该基金的投资运作和最终付款箱角色，认为职能“太浅太弱”，要求具备前期预警、救助、对问题银行的并购重组等职能。

小编采访的多位业内人士均提到，按国际惯例，国外独立的存款保险公司发展的趋势确实并非简单付款箱职能，都对存款机构有一定的监管权。

但如果央行坚持存保基金按照国外趋势行使监管职能，就必定要与银监会目前所拥有的监管职能出现交叉。此外，涉及金融国资部分，财政部也有管辖权。

有建议称不妨“多龙治水”

多位银行人士认为，如果从宏观的系统性风险控制和金融稳定的角度来看存款保险制度，监管权归属央行更合适；但如果涉及到具体处理银行破产问题时，则银监会的监管职权更贴近。但总体来看，银行人士偏向于存保基金归于央行管辖。“因为结算职能、账户、流动性管理都在央行。”某股份制银行人士说。

“它是一个工具，这个工具将来可以跟央行其他的宏观调控、审慎调控的工具结合起来。否则存保制度作为一个宏观调控工具的功能有可能会被抑制，或者说有可能被弱化。”交通银行首席经济学家连平表示。

对于监管权重叠交叉的争议问题，有人建议，存款保险条例可以先简单化推出，形成制度框架，然后经过一些具体的银行救助，或出现银行破产的案例之后，再行调整，逐渐形成和完善细则。毕竟，利率市场化进程已使存保制度的推出迫在眉睫。

此外，也有专家认为“多龙治水”未尝不可。多位受访人士提到，眼下再多争执讨论均无意义，急需高层领导拍板决定。

存款保险并非万能

随着存保制度的讨论旷日持久，一些新的问题和建议也陆续出现。比如，对于“钱从哪里来”的问题，虽然央行已上报差别化费率方案，但银行业内及银行与监管机构之间始终未达成一致意见。

有人提出，在存保制度建立初期，宜简单化采取统一费率机制。也有某国有大行人士建议，可以直接从20%的存款准备金中划出一个额度，央行过个账，将其直接变成银行的成本，拿来作为存款保险基金。

“如果央行简单地降低存款准备金率，一定会进一步扩大间接金融，简单的量化宽松，很可能又会进一步促使银行扩大信贷规模，难以实现调结构的目的。”一位央行人士说，“不如把高额的存准金拿出一部分，变为存保基金，激活资本市场，推动资本重组，更有利于中小企业。”

一位知情人士称，央行金融稳定局曾就50万元的赔付限额带来的影响做了压力测试，测试结果是没有问题，“但他们的假想条件是小银行存款不会搬家。”

该人士认为，小银行存款会不会搬家的问题，要分而论之。城商行和农商行存款搬家风险最大，它们常是借助人脉关系拉大户存款，50万元以上的储户占了80%。但更小的银行反倒没有问题，如村镇银行等，因其没有那么大额的存款。

当国家信用让位于银行信用，储户为规避风险，可能会将存款向大型银行转移。这就会导致两个风险：一是小银行挤兑事件；另一是中小银行提高利率拉存款，从而使其产生更多的高投机行为。

因而，即使是存保制度推出后，也需要一些相关配套措施规避上述负面影响。