美国政府与巨灾保险市场（三）

    如果我们将目光从保险移至直接灾害援助，不难发现，政府在其中也扮演着相当重要的角色，且20世纪政府的干预力度不断加强，联邦政府尤为突出。为了说明这点，我们不妨将1927年的密西西比洪灾中与1993年的密西西比洪灾中的联邦政府行动进行比较。1927年，联邦政府的赈灾参与主要体现在出借设备和投入人力（军队为主）方面。总花费为1000万美元，仅为灾害损失总额的3.3%。相较之下，美国红十字会共捐助了2350万，并为60万受灾民众提供为期14个月的灾后救助服务。但各级政府和红十字会的赈灾资金全部相加也仅能弥补13%的巨灾损失。1993年，当时的美国总统比尔·克林顿向爱荷华州及其他州受灾地区的民众承诺联邦政府将为其提供各种形式的援助。于是，在联邦应急管理署（FEMA）的牵头主导下，很多联邦政府机构参与进来。同时，国会还通过了一项补充拨款计划。最初核定拨款额度为25亿美元，实际拨款最终高达63亿美元，几乎是当时估计的损失总额的一半。随着联邦政府对灾害救助的投入越来越多，民间投入则相应减少。1953年，红十字会和联邦政府的赈灾支出比为1.6∶1，到了1966年，联邦政府的赈灾支出已是前者的8倍之多。

　　对联邦政府而言，1993年的密西西比洪灾并非后果最为严重的灾害事件。最为严重的，当属北岭地震。据估计，政府（联邦政府为主）在此次事件中的支出达到了100亿美元，几乎与政府当时主要社会福利计划（AFDC）的年度支出持平。而先于密西西比洪灾1年的“安德鲁”飓风灾害中，政府支出共计34.2亿美元。除向FEMA等机构日常拨款外，自1988年起，国会还通过了六大拨款计划，总计170亿美元。而且，灾害援助并非局限于地震、飓风及洪水这样的巨灾事件，其他诸如龙卷风、冰冻、雪灾及夏季风暴等其他不幸事件，也属于政府救灾范围。单是1999年，美国政府就发布了49起自然灾害。

　　紧随灾害发布之后的直接援助可采用多种形式。抢救灾民及灾害紧急处理（执行宵禁、提供临时性避难场所等）自是必不可少。参与人员包括警察和紧急应变人员，偶尔还包括军队。国民警卫队执行宵禁以防灾后劫掠，军队使用重型设备来移除瓦砾残骸，保证道路畅通无阻。而这些援助的实际耗费不过是政府灾后救助成本的沧海一粟。更为重要的是与政府设施修复相关的费用支出。根据1988年《斯塔福德减灾和紧急援助法》，至少3/4的地方政府及州政府的设施修复成本是由联邦政府承担。尽管本可用私人保险来补偿灾害损失，联邦政府在“安德鲁”飓风、1993年密西西比洪灾及1994年北岭地震中，还是选择补充性拨款计划来偿付所有损失。

　　其他灾害相关支出包括直接补贴和贷款。联邦小企业署（SBA）向未获保险保障的企业提供上限为150万美元的贷款。政府对贷款利率给予补贴，补贴程度取决于是否存在其他信用形式，若存在其他信用形式，利率在7.25%-7.5%之间浮动；若无，则利率为3.63%。SBA同时也就未获保险保障的房产及其它个人财产的灾害损失分别提供限额为20万元和4万元的补贴性贷款。SBA贷款申请不适格者（屋主或承租人）可从FEMA处直接领取补助金，补助金限额为13900美元。此外，FEMA亦会为屋主或承租人支付最高18个月的租金或房贷，并为住宅修复提供小额补助金。而且，无论农民是否投保了作物保险，皆可通过特别拨款的方式获得补助金，当然，对于投保者，补助金数额可能稍高一些。

　　上述补助金等支付数额是通过复杂公式计算得出的，该应用以县为基础，话语权掌握在地方委员会手中。很多委员本身即为被保险人或被保险人的友人或邻居。因此，作为被淹的农民向委员会提出过高金额的申请也就不足为奇了。

　　上文仅对政府赈灾活动的本质和活跃程度作了初步探讨。一言以蔽之，该赈灾活动包括多项工作，我们可以通过保险和直接援助对这些工作进行分类。

　　保险：

　　1.加利福尼亚地震保险：加利福尼亚州政府要求在该州运营的私人保险公司向公众提供地震保险这一险种，并对承保地震保险的加州地震署（CEA）予以经济支持。

　　2.弗罗里达州屋主保险：弗罗里达州政府要求私人保险公司继续承保屋主保险，并积极参与各式剩余市场机制，以此作为提供飓风保险保障的一种方式。

　　3.洪水保险：联邦政府通过NFIP向公众提供洪水保险，洪水多发地带内的房产所有者可以享受保险费率优惠，这实际是属于隐蔽式补贴。

　　4.作物保险：联邦政府向农民提供受国家财政补贴的作物保险，承保责任范围包括洪水等多种自然灾害。

　　直接援助：

　　1.灾难发生之际，政府机构及政府工作人员的紧急救助行为。

　　2.联邦政府给予各州及地方政府用于设施修复的资金支持。

　　3.来自SBA的贷款和补助金。

　　4.FEMA授予个人的补助金和间或给予洪灾受灾农民补助（该农民是否投保作物保险不在考虑范围之内）