农业险立法破冰 最后关头“商”改“政”
【编者按】国务院日前公布《农业保险条例》，规定国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。对符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴，并建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。该条例将于2013年3月1日起施行。农业保险到底应该姓“政”还是姓“商”？几经波折，农业保险的“政策性”定位最终在立法中得到了明确。
今年5月公布的《农业保险条例》征求意见稿，最终公布的《条例》不仅强调了“政策性农业保险制度”，也将农业保险的经营主体从限定保险公司而扩充为保险公司和互助保险组织等保险机构。业内专家认为，《条例》既规范了政策性农业保险，又规范了商业性农业保险，这样的跨越有助于我国农业保险的健康发展。
定位争议
“‘规定国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度’，这两句话是在最后的关头加进去的，意义重大。”11月22日，一直长期呼吁农险立法的农业保险专家、首都经贸大学教授庹国柱在接受记者采访时表示，对《条例》中最后这一重大变化很意外，但也很高兴，并评价“国务院法制办还是充分吸收了我国保险界特别是农业保险学界半个世纪的研究成果”。
今年5月，国务院法制办公布了《农业保险条例(征求意见稿)》，其中将农业保险明确为“有国家补贴的商业保险”的提法引发了最多的反对意见。
保险学界普遍认为，农业“靠天吃饭”的特点决定了农业保险高风险、高成本、高赔付的特征，因此为了尽可能保护农民利益，保护农业发展，农业保险的本质应是国家为农民建立的公共风险保障制度，在定位上应充分考虑“政策性”的含义。
此外，诸多专家也指出，这一提法与《保险法》、《农业法》是相抵触的，因为《保险法》里面已经提出，农业保险不在《保险法》的规范之列，即认为农业保险和商业保险的性质是不同的。
“起草者虽然说定位为商业保险，实际上条例的内容并不是按照商业保险来设计的。”在庹国柱看来，这可以理解为起草者力求在争论中寻求折衷或者平衡，但如果真的按照2004年之前的商业保险模式做农险，那不出几年保险公司必将一个个地退出农业保险经营。
不过，反对归反对，在征求意见阶段结束后，多数业内人士认为正式公布的条例应当不会对其商业性保险这一定位进行修改。“这次起草时主要还是应该考虑到财政部的意见，因为实际上保监会、农业部及其他相关部门都同意农业保险的政策性定位，就是财政部反对。”一位业内人士透露。
2007年，农业保险保费补贴政策开始实施，农业保险在各地以试点形式铺开。因此这一年，在多方呼吁之下，农险立法开始启动。但经过十多次易稿的《政策性农业保险条例(草案)》在向国务院法制办提交后，因财政部对“政策性保险”定位的不同意见而最终被否。
但随着之后农险规模日益壮大，其法律空白令来自农险公司和学界的立法呼吁持续不断。庹国柱指出：“由于没有专门的农业保险法规，各级政府和保险公司的权、责、利边界不明确，导致国家重点支持发展农险的17个省、直辖市和自治区在发展农险上是各设计各的制度，制度设计不好的地方，实施效果也受到影响。”
“最后给国务院提交的稿子里都还没有涉及政策性农业保险那两句话，但公布出来就有了。看来虽然财政部反对，但这次国务院下了很大决心。”上述业内人士坦言。
正名互保组织
除了对于农业保险定位的争论，此前征求意见稿中对于农业保险经营机构条件的表述，也引来不少反对意见。
实际上，互助保险在我国相关农业政策中一度被大力提倡。今年，中央一号文件明确提出，扶持发展渔业互助保险。2009年中央一号文件也提出，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险。但是，征求意见稿中将农业保险经营主体限定为保险公司，并未涉及互助保险组织，对于保险公司以外的其他保险组织，规定有2年的“观察期”，符合条件的才可继续经营农业保险业务。
“这种提法不符合整个市场化的改革方向。”对此，庹国柱指出，客观上像渔业互保、农机互保这样的互保组织已经存在，甚至渔业互保已经存在十八九年了，这是不能被轻易否认的事实。
据了解，去年9月，全国第一家互助性质的农村保险组织机构——慈溪市龙山镇伏龙农村保险互助社正式对外营业。该互助社注册资本仅为10万元，由龙山镇农民自愿参加，凡参加的农民具有股东和投保人的双重身份，盈利可以分红，亏损风险共担，经营管理过程受股东(投保人)监督。
“这是适合我国现阶段农村经济发展现状的保险组织模式，在一定程度上解决了按照现代企业制度建立的股份制保险公司服务网络不能充分深入乡村及产品设计和定位的局限。”中央财经大学保险学院院长郝演苏此前在接受记者采访时表示，该试点效果不错，今后准备向全国推广。
由于很多互助保险组织的反对，在国务院常务会议审议通过《农业保险条例(草案)》时就传出消息，即将公布的修改版本中最大的变化，是农业保险的经营主体增加了互助保险组织等保险机构。
不过，对于未来互保组织的发展，庹国柱认为不会太快。“互助保险技术性很强，农民自己很难做，像陕西、湖北的农机互保有的都是在保险中介机构的帮助下做起来的。虽然一般说来互保组织应该自下而上，但在中国的话，自下而上还要走很漫长的路。”
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