大笔政府投资进入养老产业

　  一股兴办养老院的浪潮正在各地持续升温。《社会养老服务体系建设“十二五”规划》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)2月中旬公开亮相，更是增加了这股浪潮的热度。

　　《征求意见稿》释放出明确信号：在接下来的五年，各级政府将加大财政投入，着力进行养老机构设施建设。

　　具体目标亦为此设立：到2015年，每千名老年人拥有养老床位数将达到30张，直接新增养老服务就业岗位500万个；五年间将增加日间照料床位和机构养老床位300万张，实现养老床位总数翻一番；改造30%的现有床位，使之达到建设标准。

　　接下来的五年间，全国老年人日间照料中心将实现城市社区基本覆盖，农村社区半数以上覆盖。

　　2月28日，《征求意见稿》为期18天的意见征求期结束。随后它将继续修改，并提交发改委及国务院审批，最终成为“十二五”期间31个专项规划之一。

　　在不少人眼中，中国养老产业的春天已经来临。然而，各地政府投资的公办养老院大规模上马，亦引发业界对养老产业“国进民退”的担忧。

　　政府投入大幅增加

　　据本刊记者了解，在北京，第一福利院扩建工程即将启动。一家超大型养老院拟选址南六环大兴区，各区县亦着手上马超大型区级养老院；济南也敲定将由政府投资2亿-3亿元，在市中区新建一处大型社会福利中心；武汉市目前正在动工兴建十个市级和区级公办养老机构；长春则提出要继续整顿规范养老机构，在两年内每个城区、开发区都要新增400张以上公办养老床位。

　　一个明显的趋势是，政府对养老院的投资将大幅增加。《征求意见稿》明确要求各地政府将公办养老机构所需经费列入财政预算，并建立动态保障机制。投资以地方投入为主，鼓励社会捐资，中央财政根据各地发达程度予以适度补助。

　　这与以往政府的态度有明显不同。“‘十一五’阶段，我们听说医疗投了8000个亿，而养老投了多少？没有！” 原民政部社会福利与慈善事业促进司原司长、北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀坦言，家庭养老的主导思维下，养老服务的政府投入太少。

　　过去30年间，中国政府对养老服务责任的承担，就是体现在举办公办养老院上。但碍于拘谨的财政资源，这些公办养老院均定位于传统救济性福利，以收养城镇“三无”人员和农村五保户，其数量及覆盖面一直有限。

　　对于政府加大养老投入，学界和业界均充分肯定。不过，若其仍是延续以往做法，完全由政府全力包办，其前景又让人担忧。来自国家发改委社会发展所的课题报告指出，由于缺乏竞争压力，公办养老院容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象，经营灵活性较差。

　　不少人担心此轮政策最终创造的是更多低效高耗的国营机构。全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春亦指出：国家为公办养老机构定事业编制、定财政划拨经费额度，管理和服务人员坐着铁交椅、捧着铁饭碗。“这意味着他们不用去市场刨食，就能舒舒服服地得到资源。”

　　民资机会几何

　　事实上，为解供给和投资难题，自上世纪90年代后期，中国政府逐步放开了养老机构社会化的大门，也有人称之为“甩包袱”。自此，大量的民办养老院涌入市场，在不少地区，民办养老机构的数量已经大大超过了公办养老机构，其中又以小型和面向低端市场的机构为主。

　　但此时入场的民办养老院，要面对盈利压力和公益性的两难选择。中国社会科学院学者杨团指出，大量民办养老院的运营资金，完全依赖于老人缴费，而中国老年群体普遍贫困，不少民办机构面临发展困局。

　　起初，进入养老产业的大多为规模较小的私人资本，投资实力有限。接受本刊记者采访的多家养老院院长表示，民营养老院少有自己的房产，寻找租期稳定、建筑机构、面积合适的场所是机构面临的头号难题。相关数据显示，房租已占到民办机构支出的50%以上。此外，由于支付的报酬普遍偏低，员工流动过于频繁，专业护理人员非常缺乏。

　　由鹤童老年福利协会(下称鹤童)主办的长期照护全国联盟，对旗下68家养老院的调查发现，有养老机构租赁私人房屋，房东要将房屋收回，导致老人无法安置；由于护理人员整体福利较低，护理队伍十分不稳定，专业人员流失严重。

　　不少专家将民营养老机构的运营困难归因于缺乏补贴。尽管专家们曾乐观预计，全国1.67亿老年人口可撬动1万亿元规模老龄产业，但事实上，由于中国老年人普遍贫困的状态，养老服务市场有效需求不足，市场化养老机构发展迟滞。真正需要机构养老服务的高龄老人，其有限的支付能力不仅限制了企业的定价空间，护理服务的高人力、管理成本更抑制了企业的利润。

　　根据原上海市人大代表李传福为本刊记者提供的账单，在上海建立一所严格符合国家标准和劳动法规的养老院，每月人均基本成本达到3500元以上。这已经超出了绝大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下，单凭私人之力必然难以维持，何况，民营资本也有追求回报的需求，矛盾更加尖锐。

　　在不少学者看来，面对未富先老的现实国情，政府应为相当一部分的养老服务埋单。但如果埋单的方式依然是政府亲力亲为运作公办养老院，无疑会再次陷入供应不足、效率低下的陷阱。对此，杨团开出的药方是，“将政府的财政优势与市场化的管理运作相结合，大力推行‘公设民营’。”

　　所谓公设民营，即是政府补贴机构硬件，交由民间机构市场化运营。在香港和台湾，此种方式已被广泛运用。政府按规划新建养老院后，通过公开的招投标寻找合格的民间机构运营，并对其服务质量及财务进行严格的考核监督，以低于市场价格收住经过评估后的老人。在杨团看来，“公设民营的方式可以实现效益最大化”。

　　这一思路事实上也得到了政府方面认可。此次《征求意见稿》明确提出，在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下，“积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业”。

　　但在此框架下，目前与公设民营相关的配套措施还未考虑。未来投资有多大规模将进入公设民营机构，如何明确“公”“民”双方的责任与产权，如何建立非营利组织的会计准则等，仍需进一步讨论。虽如此，在王振耀眼中，“这仍是民间机构发展的契机。”

　　不过，李传福认为，当前大多数的民间机构还很弱势，既没有资金，也没有人才，“要让政府拿出来，你得说服人家，我民间机构来做会比你政府做得更好”。

　　闫青春说，真正的公设民营包含着两层含义：对于新建的养老院，要通过招投标的方式，引入民间机构；已有的公办养老院，则要继续进行事业单位改革，推进法人治理。最终公办养老院的运营者都是非行政化的独立主体。

　　杨团则表示，通过市场竞争，各运营机构可以形成管理品牌，并实现一定资本积累，也可以进而购买自己的资产，转型为民办公助的机构。至于高端市场，则由民办民营的机构充分竞争，提供更高档次的服务。

　　公设民营求平衡

　　显然，中国老人的支付能力决定现阶段纯粹的养老产业很难获得高额利润。杨团认为，养老机构目前离不开政府早期的扶持。但她也指出，为获得良性发展，同时还需要建立科学的游戏规则。《征求意见稿》发布，政府态度的转变，也被看做推动制度建设的转折点。

　　在上一轮社会化过程中，亦有一些公设民营的机构涌现，其经营模式分为“承包”和“委托”两类，至今从总体观察均难言成功。

　　承包模式覆盖面最广。即政府建房后，由民间机构承包，交承包费后自负盈亏。承包费依合同而定，有的是按比例分配收益，有的是约定固定管理费用，或者直接体现为房租。在这一模式下，“政府成了收房租赚钱的人”。每年按市场价向政府缴纳70万元房租的江西省南昌市社会福利院老年颐养中心负责人说。

　　从多家“承包”原公办养老院的机构了解到，他们最初与政府合作的机缘，大多是由于官办养老院长期亏损，因而招募相对成熟的民营机构接盘。政府的角色主要是“房东”。承包者每月向政府缴纳的租金与市场持平，房租之外自负盈亏。政府不参与任何后续的投资和经营。

　　对此有着长期观察的李传福表示，“政府方面只管收钱，自以为把风险转移了；机构自负盈亏，又要想办法赚钱。最后既没有体现政府的责任，老人也没享受到更好的服务。”

　　另一种“委托模式”的典型，是北京月坛街道办事处与鹤童自2006年底起合作运营的月坛街道敬老院。具体由政府通过招投标，委托民间机构管理，并按合同支付管理费，实行“收支两条线”。政府向鹤童支付包括员工工资、运营等在内的各项经费；鹤童获得全年收入6%的管理费。除财务管理，月坛街道办事处还负责对鹤童的服务进行监督和评估。

　　合作一年后效益明显。到2007年5月25日，月坛街道敬老院入住率低、社会效益低下的面貌改观，入住率已达到了100%，并且全部为非自理老人，其中还包括部分“低保”老人。同时，不仅收支预算达到平衡，还有盈利。

　　此种得到学界、业界普遍认可的“月坛模式”，四年来并未进一步推广。主要原因在于机构缺乏热情。杨团认为，依“公建民营”的本意，即使机构盈利，政府也应将包括房租补贴在内的盈利部分反哺机构，进而提高服务水平或降低收费，以真正惠及入住的老人。但在月坛街道敬老院，占运营成本三分之一的房租仍由鹤童上缴的盈利支付。在杨团看来，这事实上将民间机构变成了政府的“摇钱树”。2008年，月坛街道敬老院的护理员，工资仍然停留在签约时的800元。多次交涉无果，最终护理员便集体停工抗议。

　　问题的焦点在于补贴模式的设定。对于承包模式下政府责任的缺位，南京市鼓楼区自2006年起试点政府补贴。鼓楼区政府长期(10—12年)租赁了四处合计11500多平方米的房屋，无偿提供民营养老机构使用。到2009年底，全南京市一共有29家公建民营的养老院。

　　南京市社会福利服务协会会长钱国亮介绍，其委托对象，都通过公开的招投标确定。而机构的租金，一般低于市场价，有的区则给予免费政策。房租的差价，即是机构的补贴

　　这一做法在赢得学界、业界肯定的同时，也引来国有资产流失的非议。杨团指出，还应有相应的制度设计，抑制机构的盈利冲动。一位反对直接补贴机构的学者也向本刊记者表示，在缺乏非盈利组织会计准则的时候，政府的支持，难以保证真正用于机构的长远发展及服务质量的提升。

　　李传福则认为，除了加强政府监管，成功的关键在于合作双方权利义务的界定。他发起成立的上海和睦家养老事业发展中心(下称和睦家)，与上海某一乡镇政府合作，采取委托经营的模式运营开办了一家新的养老院。

　　李传福介绍，在与政府商议时，他们提出了若干运营目标，如在三年里建成上海市的示范机构、入住率及满意率的具体指标等，一旦达到，机构就可获一定比例的管理费。机构的全部开销，均实行收支两条线。经营则严格按国家标准测算成本，如护理员的配比、护理员工作时长、室内温度、膳食指标等。但3500元-5500元不等的成本费用，远非普通老人所能承担，为此还得再与政府协商确定收费价格。“想要老人也分享经济发展的利益，那么就定一个低一点的价格。其间的亏损，即是政府的补贴。”

　　为保证政府补贴补给最需要的老人，和睦家制定了“长期照料规划”。李传福解释，因为该养老院由镇级财政出资，因此要首先满足该镇老人的养老需求。养老院方面要求政府对该镇的老人都进行评估。凡60岁以上的老人，即被纳入到政府的养老管理体系之中，可以享受社区养老服务。只有75岁以上、需要二级以上护理的老人，才能申请入住养老院。在满足这部分老人需求之外，其他的普通老人只能排队入住。

　　李传福对这一套评估机制充满自信。而事实上在台湾和香港地区，为保证补贴的有效性，都建立了类似机制。

　　中国的政府部门正在建立类似的评估制度，有望在2011年实行。闫青春介绍，在公共资源有限的情况下，所有享有政府补贴的公办养老院或公建民营的养老院，都须有优先接收通过评估确定的、最需要帮助的老人。

　　“这样的做法，当前肯定会有很多阻力。”但闫青春表示，改革总需要跨出第一步。